TCESP em perspectiva

Identificação do Processo:

• Número do Processo: TC-024159.989.24-3
• Órgão Julgador: Tribunal Pleno
• Relator: Conselheiro Renato Martins Costa
• Data da Sessão de Julgamento: 19 de fevereiro de 2025

Introdução

O presente artigo analisa a decisão proferida pelo Tribunal Pleno do TCESP no âmbito de uma Representação, processada sob o rito de Cautelar, interposta pela empresa Araribá Ambiental Ltda. em face do Pregão Eletrônico nº 74/2024 da Prefeitura Municipal de Cruzeiro. O certame tinha como objeto o registro de preços para a contratação futura de serviços de capina manual, mecânica e limpeza de terrenos.

O ponto central da controvérsia levado à apreciação da Corte de Contas foi a suposta irregularidade na adoção do Sistema de Registro de Preços (SRP) para a contratação de serviços que, no entendimento da representante, teriam natureza continuada, o que esbarraria na vedação contida na Súmula nº 31 do TCESP.

Análise dos Pontos Controversos

A (In)aplicabilidade do Sistema de Registro de Preços para Serviços de Natureza Não Contínua: O Confronto entre a Súmula 31 e a Lei 14.133/21

• Argumentos da Defesa (Prefeitura de Cruzeiro): A Administração Municipal defendeu a legalidade do uso do SRP, sustentando que os serviços de capina e roçada, embora essenciais, não se configuram como de prestação contínua em sentido estrito. Argumentou que a demanda por tais serviços é marcadamente variável e imprevisível, sendo diretamente influenciada por fatores externos como o crescimento irregular da vegetação, condições climáticas sazonais, exigências ambientais e necessidades emergenciais. Desse modo, a flexibilidade do SRP seria o instrumento mais adequado para alinhar a contratação aos princípios da eficiência e da economicidade, evitando o dispêndio de recursos públicos com serviços que podem não ser necessários de forma ininterrupta ao longo do ano.
• Manifestações dos Órgãos Técnicos e do Ministério Público de Contas: Tanto a Assessoria Técnica Jurídica (ATJ) quanto a Secretaria-Diretoria Geral (SDG) e o Ministério Público de Contas (MPC) manifestaram-se de forma uníssona pela procedência da Representação. O entendimento consolidado foi o de que a Súmula nº 31 do TCESP veda a utilização do SRP para serviços de natureza continuada, enquadrando o objeto licitado nessa categoria e, por conseguinte, propondo a anulação do certame.
• Análise e Fundamentos do TCESP: O Conselheiro Relator, Renato Martins Costa, conduziu seu voto por uma análise evolutiva do Sistema de Registro de Preços, partindo do regime da Lei nº 8.666/93 até as inovações trazidas pela Lei nº 14.133/21. Reconheceu que a jurisprudência da Corte, consolidada na Súmula nº 31, foi construída para coibir distorções no uso do SRP para serviços de natureza manifestamente contínua, como vigilância e limpeza predial, onde a demanda é constante e previsível.Contudo, o Relator promoveu uma distinção fundamental à luz do novo marco legal. A Lei nº 14.133/21, ao dedicar uma seção inteira ao SRP (arts. 82 a 86), ampliou e aperfeiçoou o instituto, permitindo, por exemplo, sua utilização para obras e serviços de engenharia de menor complexidade que tenham “necessidade permanente ou frequente”.Nesse contexto, o voto questiona a lógica de se proibir o SRP para um serviço como o de capina, cuja demanda é intermitente, enquanto a nova lei o autoriza para serviços de engenharia de necessidade permanente. O Relator destacou a inconsistência dessa abordagem com a seguinte reflexão: “não me parece logicamente harmônico concluir, por exemplo, que o serviço de recapeamento ou pavimentação de via pública possa vir a ser contratado no SRP, enquanto o edital publicado para tomar serviço de capina manual deva ser declarado nulo justamente pela adoção do SRP (…)“.A decisão acolhe o argumento da Prefeitura de que a demanda pelo serviço é descontínua, sendo fortemente influenciada por fatores externos. O voto enfatiza que “a inconstância das condições climáticas interfere diretamente na descontinuidade do serviço, não apenas nas diferentes estações do ano, mas também em longos períodos de estiagem“. Essa variabilidade torna o critério de medição e pagamento por área (hectare), sob demanda, mais eficiente do que uma remuneração mensal fixa, típica de contratos contínuos.
• Deliberação do Tribunal: Com base nesses fundamentos, o TCESP deliberou que o serviço de capina, no caso concreto, não possui natureza continuada que atraia a incidência da Súmula nº 31. Concluiu, ainda, que não há vedação legal na Lei nº 14.133/21 para a contratação do objeto por meio do Sistema de Registro de Preços.

Conclusão

O Tribunal Pleno do TCESP, por unanimidade, julgou improcedente a Representação, revogando a medida cautelar anteriormente concedida e autorizando a Prefeitura Municipal de Cruzeiro a dar prosseguimento ao certame.

A principal tese firmada neste julgamento é a de que, sob a égide da Lei nº 14.133/21, os serviços de necessidade frequente ou permanente, mas de demanda variável e imprevisível, como a capina, não se enquadram no conceito estrito de “serviço de natureza continuada” para fins de aplicação da Súmula nº 31. A decisão representa uma releitura da jurisprudência da Corte, alinhando-a à maior flexibilidade e robustez conferida ao Sistema de Registro de Preços pelo novo diploma legal, privilegiando a eficiência e a economicidade na gestão dos contratos públicos.

Recomendações Práticas e Pontos de Atenção

Com base no entendimento firmado pelo TCESP, os gestores públicos devem atentar para os seguintes pontos ao planejar suas contratações:

• Reavaliar a Natureza do Serviço: Antes de descartar o uso do SRP com base na Súmula nº 31, analise criticamente se o serviço é de fato “contínuo” (demanda ininterrupta e previsível) ou apenas de “necessidade frequente” (demanda intermitente e variável).
• Justificar a Escolha do SRP: A decisão de utilizar o Sistema de Registro de Preços para serviços como capina, poda ou limpeza de terrenos deve ser robustamente motivada no processo administrativo, evidenciando a impossibilidade de definir previamente o quantitativo exato a ser demandado e a variabilidade da necessidade ao longo do tempo.
• Utilizar Critérios de Medição Adequados: Para serviços de demanda variável, o modelo de medição e pagamento por unidade de medida (ex: metro quadrado, hectare, hora de trabalho) é mais compatível com o SRP do que a remuneração por valor mensal fixo.
• Aproveitar a Flexibilidade da Lei 14.133/21: O novo marco legal de licitações oferece um arcabouço mais detalhado e seguro para o uso do SRP. Os gestores devem explorar as hipóteses legais para otimizar as contratações, sempre com a devida fundamentação técnica e jurídica.
• Distinguir para Aplicar a Súmula: A Súmula nº 31 permanece aplicável para serviços de natureza inquestionavelmente contínua, como vigilância patrimonial, limpeza e conservação predial, e suporte de TI, onde a necessidade é constante e os postos de trabalho são fixos.