TCESP em perspectiva

Identificação do Processo:

• Número do Processo: TC-000747/010/11
• Órgão Julgador: Primeira Câmara
• Relator: Conselheiro Dimas Eduardo Ramalho
• Data da Sessão de Julgamento: 24/11/2015

Introdução

Trata-se de análise da Concorrência nº 001/11 e do Contrato nº 137/11, firmado entre a Prefeitura Municipal de São João da Boa Vista e a empresa Infratécnica Engenharia e Construções Ltda., cujo objeto era a execução de obras de infraestrutura e a edificação de 273 unidades habitacionais. O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP), em sede de acompanhamento da execução contratual, julgou irregulares o certame, o contrato original e sete termos aditivos. Os principais pontos de controvérsia que fundamentaram a decisão foram: a defasagem do orçamento-base, falhas graves no planejamento da obra que levaram à descaracterização do objeto, e a formalização de aditivos contratuais com vícios insanáveis.

Análise dos Pontos Controversos

1. Orçamento-Base com Preços Defasados

A Administração elaborou o orçamento que serviu de base para a licitação utilizando como referência uma tabela de preços da CDHU com data-base de maio de 2009, embora o edital tenha sido lançado em março de 2011, resultando em uma defasagem de quase dois anos.

A defesa alegou que houve uma retificação no edital para atualizar os valores para a data-base de maio de 2010, o que, ainda assim, manteve uma defasagem de dez meses. O TCESP rechaçou a justificativa, destacando que a atualização de orçamentos deve ocorrer antes da fase externa da licitação, por meio de nova e ampla pesquisa de mercado, e não por mera aplicação de índices de reajuste. A Corte de Contas fundamentou que o reajustamento de preços é um instituto aplicável apenas na vigência de contratos com prazo superior a um ano, destinado a corrigir a variação dos custos de produção, conforme a Lei Federal nº 10.192/01 e o art. 55, III, da Lei nº 8.666/93.

Nas palavras do Relator, a conduta correta seria: “pesquisar os preços correntes no mercado ou consultar as tabelas vigentes (mais atuais) de órgão oficial competente, para verificação da conformidade das propostas, conforme se depreende do artigo 43, IV, da Lei nº 8.666/93, não observado pelo Executivo.“

2. Falhas Graves de Planejamento e Descaracterização do Objeto

A decisão apontou que a falta de um planejamento adequado resultou em profundas alterações no projeto original e na descaracterização do objeto licitado. O projeto básico mostrou-se carente de itens previsíveis e essenciais, como alambrados, grama de talude e aplicação de fundos preparadores, além de apresentar erros técnicos, como calçadas seccionadas e quantitativos inconsistentes para unidades habitacionais de tamanhos diferentes.

A necessidade de incluir posteriormente a construção de muros de arrimo, não previstos inicialmente, foi um ponto central da crítica. O TCESP citou um relatório da própria Prefeitura que admitia a gravidade da falha, considerando que “os muros de arrimo podem ser considerados uma obra nova ou como uma obra cuja especificação foi modificada com custos muito maior e que não fora licitado.“

Com isso, a Corte considerou violado o art. 6º, IX, da Lei nº 8.666/93, que exige um projeto básico adequado e preciso, e o art. 65, § 1º, do mesmo diploma, pois os aditivos não podem servir para suprir omissões e erros grosseiros da fase de planejamento.

3. Irregularidades nos Termos Aditivos

Diversas ilegalidades foram identificadas na formalização dos termos aditivos, comprometendo a validade dos ajustes.

• Execução de Serviços sem Cobertura Contratual: O 3º Termo Aditivo foi formalizado após a execução dos serviços acrescidos. A Prefeitura admitiu que “foram apurados os quantitativos e solicitados os respectivos aditivos” somente depois de já realizados os trabalhos, o que afronta diretamente o art. 60 da Lei de Licitações, que veda o contrato verbal com a Administração.
• Aditivos Firmados Após o Fim da Vigência Contratual: Os 2º, 3º, 6º e 7º Termos Aditivos foram assinados quando o prazo de vigência do contrato original já havia expirado, tornando-os nulos.
• Concessão de Reajuste Retroativo e Imotivado: O 5º Termo Aditivo concedeu um reajuste de R$ 2.013.684,38, referente a variações de preços retroativas a 2011. O TCESP considerou o pagamento irregular por múltiplos motivos. Primeiro, por se tratar de um contrato por escopo, o preço ofertado pela contratada já deveria prever as variações de custo para a entrega da obra pronta. Segundo, a empresa não havia solicitado o reajuste por mais de dois anos, concordando tacitamente com os valores pagos. Por fim, a Administração não demonstrou o efetivo rompimento da equação econômico-financeira do contrato que justificasse o pagamento retroativo.

Conclusão

Diante do conjunto de irregularidades, o TCESP votou pela irregularidade da Concorrência, do Contrato e de todos os sete Termos Aditivos. A decisão firmou teses importantes para a gestão de contratos públicos, entre as quais se destacam:

1. A impossibilidade de “atualizar” um orçamento-base defasado durante a licitação por meio de índices; a correção exige nova e ampla pesquisa de preços de mercado.
2. O projeto básico deve ser completo e preciso, contendo todos os elementos indispensáveis à perfeita execução da obra, sob pena de irregularidade dos aditivos que visem corrigir falhas de planejamento.
3. Qualquer alteração contratual deve ser formalizada por termo aditivo antes da execução do serviço correspondente.
4. A concessão de reajustes retroativos em contratos por escopo é medida excepcionalíssima e exige prova robusta do desequilíbrio econômico-financeiro, não podendo ser concedida de ofício pela Administração.

Recomendações Práticas e Pontos de Atenção

• Orçamento-Base: Realize sempre uma ampla e documentada pesquisa de mercado para compor o orçamento estimado da licitação, utilizando fontes diversificadas e com data-base a mais próxima possível da publicação do edital.
• Projeto Básico: Invista tempo e recursos técnicos na elaboração de projetos básicos completos e detalhados. Certifique-se de que todos os levantamentos (topográfico, sondagem) e projetos complementares (fundações, estrutural, instalações) foram realizados para evitar surpresas e aditivos na fase de execução.
• Gestão de Aditivos: Jamais autorize o início de serviços não previstos no contrato sem a prévia formalização do respectivo termo aditivo. O aditamento deve ser sempre prévio à execução.
• Vigência Contratual: Monitore rigorosamente os prazos de vigência dos contratos. As prorrogações e alterações devem ser formalizadas antes do término do prazo vigente, sob pena de nulidade.
• Reajuste de Preços: Em contratos por escopo, a concessão de reajustes deve ser analisada com extremo rigor. Exija que a contratada demonstre, de forma inequívoca, que a demora na execução, não causada por ela, provocou um desequilíbrio insuportável em seus custos, que não poderia ter sido previsto na proposta original.