TCESP em perspectiva

Identificação do Processo:

• Número do Processo: TC-023867.989.24-6 (e apensos TC-023887.989.24-2, TC-023897.989.24-0, TC-023905.989.24-0)
• Órgão Julgador: Tribunal Pleno
• Relator: Conselheiro Marco Aurélio Bertaiolli
• Data da Sessão de Julgamento: 12/03/2025

Introdução:

O presente artigo analisa a decisão proferida pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP) no exame de representações formuladas em face do edital do Pregão Eletrônico nº 90059/2024, da Prefeitura de Guarujá. O certame tinha como objeto o registro de preços para o fornecimento de carnes (bovina, suína e frango) destinadas à alimentação escolar. Diversos pontos do edital foram questionados, levando o Tribunal a uma análise aprofundada sobre os limites da discricionariedade administrativa na formulação de exigências de habilitação e regras contratuais sob a égide da Lei nº 14.133/2021. Os principais pontos de controvérsia levados ao TCESP incluíram: a exigência de registro dos produtos exclusivamente no Serviço de Inspeção Federal (SIF), a abrangência das sanções por inexecução, a ausência de critérios objetivos para avaliação de amostras, a falta de detalhamento de documentos de habilitação e a ausência de cláusulas de reajuste.

Análise dos Pontos Controversos:

1. Exigência Exclusiva de Registro no Serviço de Inspeção Federal (SIF)

Um dos pontos centrais da controvérsia foi a exigência de que os produtos ofertados possuíssem registro de rótulo exclusivamente no SIF, em detrimento dos selos dos Serviços de Inspeção Municipal (SIM) e Estadual (SIE/SISP).

• Argumentos da Defesa: A Prefeitura de Guarujá defendeu a necessidade do selo SIF sob a justificativa da abrangência nacional do certame e da utilização de recursos federais vinculados ao Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), argumentando que os registros estadual ou municipal limitariam a comercialização dos produtos.
• Análise e Fundamentos do TCESP: O Tribunal rechaçou a justificativa, firmando o entendimento de que a exigência era restritiva e ilegal. A decisão se baseia na competência concorrente dos entes federativos (União, Estados e Municípios) para a fiscalização de produtos de origem animal, conforme estabelecido pelas Leis Federais nº 1.283/50 e nº 7.889/89. O Relator destacou que a exigência exclusiva do SIF restringe indevidamente a competitividade. A decisão cita precedente da Corte, reforçando que o edital deve ser retificado “para passar a abrigar a aceitação do registro no SIF, SISP ou SIM, conforme a legislação vigente“.
• Deliberação: O Tribunal determinou a correção do edital para que passe a aceitar produtos com registro nos órgãos de inspeção municipal (SIM) e estadual (SIE/SISP), além do federal (SIF).

2. Abrangência da Sanção de Impedimento de Licitar e Contratar

O edital previa que a empresa sancionada ficaria impedida de licitar e contratar com a União, Estados, Distrito Federal e Municípios, extrapolando o âmbito do ente aplicador da penalidade.

• Análise e Fundamentos do TCESP: O TCESP considerou a cláusula ilegal, pois contrariava frontalmente o disposto no art. 156, § 4º, da Lei nº 14.133/2021. O Tribunal acolheu o parecer do Ministério Público de Contas, que ressaltou: “a sanção de impedimento de licitar e contratar no âmbito da Administração Pública direta e indireta do ente federativo que tiver aplicado a sanção, e, portanto, não tem seus efeitos jurídicos estendidos a todos os entes federativos“.
• Deliberação: Foi determinada a adequação da cláusula sancionatória para limitar os efeitos do impedimento de licitar e contratar apenas ao âmbito do município de Guarujá, o ente federativo responsável pela aplicação da sanção.

3. Ausência de Critérios Objetivos para Avaliação de Amostras

Os representantes apontaram a falta de clareza e objetividade nos critérios que seriam utilizados para a avaliação das amostras a serem apresentadas pela licitante vencedora.

• Análise e Fundamentos do TCESP: O Tribunal considerou a falha grave, pois a ausência de parâmetros claros para o julgamento das amostras fere os princípios da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e da segurança jurídica. A decisão determinou que o Termo de Referência fosse corrigido para sanar a omissão.
• Deliberação: O TCESP ordenou a retificação do edital para que haja a “definição clara e objetiva dos critérios para avaliação das amostras“.

4. Detalhamento dos Documentos de Habilitação

O edital não detalhava os documentos necessários para a habilitação jurídica, fiscal, social e trabalhista, fazendo apenas uma remissão genérica ao registro no Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores (SICAF).

• Análise e Fundamentos do TCESP: O Tribunal entendeu que a mera referência ao SICAF é insuficiente, uma vez que o cadastro prévio no sistema não é obrigatório para a participação no certame. A ausência de uma lista explícita dos documentos exigidos prejudica a formulação das propostas por empresas não cadastradas e gera insegurança jurídica.
• Deliberação: Determinou-se que o edital seja alterado para “detalhar os documentos que deverão ser apresentados para habilitação jurídica, fiscal, social e trabalhista no torneio“.

5. Ausência de Cláusulas de Reajuste de Preços e Correção por Atraso de Pagamento

Os representantes questionaram a falta de previsão editalícia de mecanismos para reajuste de preços e para a compensação financeira em caso de atraso nos pagamentos por parte da Administração.

• Análise e Fundamentos do TCESP: Acolhendo a manifestação da Assessoria Técnica, o Tribunal considerou a omissão uma violação direta ao art. 25, § 7º, e ao art. 92, inciso V, da Lei nº 14.133/2021. A ausência de tais cláusulas essenciais torna o contrato juridicamente incompleto e pode levar a um futuro desequilíbrio econômico-financeiro.
• Deliberação: O TCESP determinou a inclusão de “cláusulas de reajuste de valores e de correção na hipótese de atraso nos pagamentos“.

6. Exigência de Data de Fabricação no Rótulo dos Produtos

O edital exigia que o rótulo dos alimentos contivesse a data de fabricação, o que foi impugnado por um dos representantes.

• Análise e Fundamentos do TCESP: Com base em precedentes da própria Corte e na Resolução RDC nº 727/2022 da ANVISA, o Tribunal concluiu que a exigência é indevida. A fundamentação é clara ao afirmar que “a data de fabricação não é informação obrigatória que deva constar da rotulagem de alimentos“. Embora a fixação de um prazo de validade mínimo seja aceitável, a imposição da data de fabricação não encontra amparo normativo.
• Deliberação: Foi ordenada a exclusão da exigência de indicação da data de fabricação no rótulo dos produtos.

Conclusão:

Ao final, o Tribunal Pleno do TCESP votou pela procedência parcial das representações, determinando que a Prefeitura de Guarujá, caso opte por prosseguir com o certame, realize uma série de correções no edital. A decisão reforça teses importantes para a Administração Pública, como: a ilegalidade da restrição à competitividade por meio de exigências de habilitação excessivas e não amparadas em lei (como a exclusão de selos SIM/SIE); a correta aplicação das sanções previstas na Lei nº 14.133/2021, cujos efeitos de impedimento se restringem ao ente sancionador; e a obrigatoriedade de estabelecer critérios de julgamento objetivos e cláusulas contratuais essenciais, como as de reajuste e correção monetária.

Recomendações Práticas e Pontos de Atenção:

Com base neste julgamento, os gestores públicos devem observar os seguintes pontos ao elaborar editais de licitação:

• Habilitação Sanitária: Ao licitar produtos de origem animal, preveja expressamente a aceitação dos registros nos serviços de inspeção federal (SIF), estadual (SIE/SISP) e municipal (SIM), garantindo a ampla competitividade.
• Cláusulas de Sanção: Limite a abrangência da sanção de “impedimento de licitar e contratar” (art. 156, III, da Lei 14.133/21) ao âmbito do próprio ente federativo (município, estado ou União), evitando a extensão indevida de seus efeitos.
• Avaliação de Amostras: Defina no edital, de forma clara, detalhada e objetiva, todos os critérios que serão utilizados na análise de amostras, evitando subjetividade que possa macular o julgamento.
• Documentação: Especifique todos os documentos exigidos para cada fase da habilitação (jurídica, fiscal, técnica etc.), mesmo que faculte a substituição pelo registro em sistemas como o SICAF. A lista deve ser completa e autônoma.
• Rotulagem de Alimentos: Evite exigir informações nos rótulos que não sejam obrigatórias pela legislação sanitária vigente (ANVISA), como a data de fabricação. Concentre-se em requisitos essenciais, como o prazo de validade.
• Cláusulas Econômicas: Inclua, obrigatoriamente, cláusulas que definam o índice de reajustamento de preços e os critérios de atualização monetária para casos de atraso no pagamento, conforme exige a Lei nº 14.133/2021.
• Prazos: Estabeleça prazos razoáveis e proporcionais para a apresentação de documentos e amostras, especialmente quando a exigência demandar a obtenção de laudos ou certidões de terceiros.
• Clareza do Edital: Revise o edital para eliminar ambiguidades ou contradições, como no caso da visita técnica, que era descrita como facultativa, mas cuja declaração de realização era exigida como condição de habilitação.