TCESP em perspectiva

Identificação do Processo

• Número do Processo: TC 21258.989.24-3 e TC 21421.989.24-5 (julgamento em conjunto)
• Órgão Julgador: Tribunal Pleno
• Relator: Conselheiro Antonio Roque Citadini
• Data da Sessão de Julgamento: 04 de dezembro de 2024

Introdução

O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP), em sede de Exame Prévio de Edital, analisou duas representações formuladas em face do Pregão Eletrônico nº 139/2024, da Prefeitura Municipal de Olímpia. O certame visava à contratação de empresa para prestação de serviços de coleta, transporte e destinação final de resíduos sólidos domiciliares e de varrição de vias e espaços públicos.

As impugnações, apresentadas pela empresa Ecosystem Serviços Urbanos Ltda e pelo cidadão Leandro Marcelo dos Santos, levantaram uma série de questionamentos sobre a legalidade das cláusulas editalícias. Os principais pontos de controvérsia submetidos à análise do TCESP foram:

• A vedação imotivada à participação de empresas em consórcio.
• A ausência de detalhamento do valor estimado da contratação.
• A legalidade das exigências de qualificação técnica, incluindo a necessidade de registro no CREA para serviços de varrição e a restrição a locais específicos, em afronta à Súmula nº 30 do TCESP.
• A exiguidade do prazo para o início da execução dos serviços.
• O agrupamento do objeto em lote único.

Análise dos Pontos Controversos

1. Vedação à Participação de Empresas em Consórcio

Um dos pontos centrais da decisão foi a proibição, sem a devida justificativa, da participação de empresas reunidas em consórcio. A Administração Municipal, em sua defesa, reconheceu a falha, mas argumentou que a medida não restringiria a competitividade, pois os serviços se inserem no mesmo segmento de mercado.

O TCESP, contudo, refutou a justificativa e considerou a cláusula ilegal. A Corte fundamentou que, nos termos da Lei nº 14.133/2021, a vedação à formação de consórcios é medida excepcional e exige motivação circunstanciada no processo licitatório. A decisão ressaltou que, embora o edital permitisse a subcontratação de parte do objeto (processamento dos resíduos), a proibição de consórcios era contraditória e restritiva.

O Relator destacou a ilegalidade da medida ao afirmar que a vedação “é ilegal, como apontado pela empresa Ecosystem (TC-021258.989.24-3), por não terem sido expostos os motivos da escolha feita“.

2. Ausência de Orçamento Detalhado e Pesquisa de Preços

As representações questionaram a falta de transparência na composição do valor estimado para a contratação. Alegou-se que o edital não foi instruído com os preços unitários referenciais, as memórias de cálculo e os documentos de suporte, em desacordo com o art. 6º, XXIII, ‘i’, da Lei nº 14.133/2021.

O Tribunal acolheu a crítica, determinando a necessidade de correção. A análise dos órgãos técnicos e do Relator concluiu que o Estudo Técnico Preliminar (ETP) não continha as informações exigidas, o que compromete a aferição da adequação dos preços de mercado.

A Corte de Contas foi enfática ao determinar que a Administração deve “apresentar orçamento detalhado, com a demonstração das composições dos preços utilizados para sua formação (inciso IV do art. 18 da Lei) e as informações do orçamento requeridas pelo representante (letra ‘i’, inciso XXIII, art. 6º)“.

3. Exigências de Qualificação Técnica

As cláusulas de qualificação técnica foram objeto de múltiplas críticas, com o TCESP acatando parcialmente as irregularidades.

• Atestados para Serviços de Varrição Manual: O edital exigia atestados de capacidade técnica registrados no CREA para os serviços de varrição. O Tribunal considerou a exigência ilegal, alinhando-se à sua vasta jurisprudência. A fundamentação foi de que a varrição manual é um serviço de simples execução, que não demanda acompanhamento por engenheiro e, portanto, não pode ter como requisito atestados vinculados ao Sistema CREA/CONFEA. A decisão cita que “ambas as exigências contrariam vasta jurisprudência desta Casa“.
• Violação à Súmula nº 30 do TCESP: O edital exigia comprovação de experiência em varrição manual especificamente em “espaços públicos”. O TCESP considerou a cláusula restritiva e em afronta direta à sua Súmula nº 30. O órgão julgador entendeu que não há particularidade técnica que justifique diferenciar a varrição em ambiente público daquela realizada em ambiente privado, e que tal exigência impede indevidamente a participação de empresas com experiência comprovada em outros tipos de locais.

4. Prazo para Início da Execução dos Serviços

A representação apontou que o prazo de 5 dias úteis para o início da execução contratual era manifestamente exíguo, considerando a complexidade e a necessidade de mobilização de mão de obra, equipamentos e estrutura para os serviços. O TCESP concordou com a crítica, determinando a revisão do prazo para adequá-lo à realidade do objeto licitado. O Relator concluiu que “o prazo de 5 dias úteis para o início da execução dos serviços é exíguo, cabendo sua revisão“.

Conclusão

Ao final, o Tribunal Pleno do TCESP julgou pela procedência parcial de ambas as representações. Foi determinado à Prefeitura Municipal de Olímpia que adote as medidas corretivas necessárias para sanar as irregularidades apontadas, com a consequente republicação do edital e reabertura do prazo para apresentação das propostas.

As principais teses firmadas no julgamento foram:

1. A vedação à participação de consórcios em licitações regidas pela Lei nº 14.133/2021 é excepcional e demanda justificativa robusta e circunstanciada no processo administrativo.
2. O orçamento estimado da contratação deve ser obrigatoriamente instruído com preços unitários, memórias de cálculo e documentos de suporte, garantindo a transparência e a auditabilidade dos valores.
3. É ilegal a exigência de atestados técnicos registrados no CREA para serviços de simples execução, como a varrição manual.
4. A exigência de comprovação de experiência em locais específicos (públicos ou privados) viola a Súmula nº 30 do TCESP quando não houver justificativa técnica que demonstre a especificidade e a relevância de tal restrição.

Recomendações Práticas e Pontos de Atenção

Com base na decisão analisada, os gestores e servidores que atuam na área de licitações devem observar os seguintes pontos:

• Justifique sempre a vedação a consórcios: A regra é a permissão. Caso opte pela vedação, fundamente de forma detalhada e técnica no processo, demonstrando o prejuízo à Administração ou a inadequação ao objeto.
• Detalhe o orçamento: Não se limite a apresentar o valor global estimado. Instrua o processo com planilhas de custos unitários, composições de preços (BDI, encargos etc.) e a documentação que embasou a pesquisa de mercado.
• Adequação da qualificação técnica: Exija atestados compatíveis com a natureza e a complexidade do serviço. Evite requisitos que não sejam essenciais para garantir a execução do contrato e que possam restringir indevidamente a competição.
• Atenção à Súmula nº 30: Não restrinja a comprovação de experiência a locais, prazos, ou características específicas sem que haja uma justificativa técnica inequívoca que demonstre ser tal especificidade indispensável para a boa execução do objeto.
• Prazos realistas: Estabeleça prazos de execução e de início dos serviços que sejam compatíveis com a realidade do mercado e a complexidade do objeto, evitando cláusulas que possam ser consideradas inexequíveis.