TCESP em perspectiva

Identificação do Processo

• Número do Processo: TC-023300.989.24-1 e TC-023298.989.24-5
• Órgão Julgador: Tribunal Pleno
• Relator: Conselheiro Sidney Estanislau Beraldo
• Data da Sessão de Julgamento: 05 de fevereiro de 2025

Introdução

O presente artigo analisa a decisão proferida pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP) em sede de exame prévio do edital do Pregão Presencial nº 008/2024, da Prefeitura Municipal de Ilhabela. O certame tinha como objeto a contratação de empresa especializada para a gestão, manutenção, conservação e limpeza do cemitério municipal.

A análise do TCESP foi motivada por representações que apontaram múltiplas irregularidades no ato convocatório, culminando na suspensão liminar do certame. Os principais pontos de controvérsia levados a julgamento foram:

1. A ausência de memória de cálculo e de documentos que embasassem o valor estimado da contratação.
2. A falta de informações essenciais para o dimensionamento do objeto e a formulação das propostas.
3. A exigência ilegal de apresentação dos memoriais de recurso no ato da manifestação de interesse na sessão pública.
4. A aparente restrição ao direito de qualquer pessoa impugnar o edital.
5. A adoção injustificada da modalidade presencial do pregão.
6. A exigência de certidão negativa de recuperação judicial como requisito de habilitação.

A seguir, dissecamos cada um desses pontos, detalhando os fundamentos da decisão do TCESP.

Análise dos Pontos Controversos

1. Ausência de Memória de Cálculo e Documentos de Suporte ao Valor Estimado

A Administração alegou ter elaborado a estimativa de custos com base nos salários das categorias profissionais envolvidas, mas admitiu que os dispêndios não poderiam ser “aferidos com precisão”.

O TCESP, em linha com a manifestação do Ministério Público de Contas, refutou a justificativa. A decisão destacou que o edital e seus anexos falharam em apresentar os documentos essenciais que demonstram como o valor estimado de R$ 1.308.334,44 foi alcançado. O Tribunal ressaltou que a futura contratada seria responsável por todos os materiais, equipamentos e insumos, tornando indispensável a apresentação de uma pesquisa de preços detalhada.

Conforme o voto do Relator: “o edital e seus anexos apenas indicam, de forma consolidada, que o valor estimado da licitação é de R$ 1.308.334,68 (incluindo todos os serviços que compõem o objeto), não apresentando, entre os seus apêndices, documento que detalhe a forma como o montante foi obtido“.

A Corte concluiu que a ausência de preços unitários referenciais e memórias de cálculo viola diretamente o artigo 6º, inciso XXIII, alínea “i”, da Lei nº 14.133/21, determinando a correção.

2. Insuficiência de Informações para a Elaboração das Propostas

Os representantes apontaram a falta de dados cruciais no Termo de Referência, como o número de jazigos, a média de sepultamentos, o horário de funcionamento e a área total do cemitério. A Administração argumentou que tais informações poderiam ser obtidas durante a visita técnica.

No entanto, o TCESP verificou que a própria visita técnica se mostrou ineficaz, pois os interessados não conseguiram obter os esclarecimentos necessários. A Corte entendeu que a omissão de tais informações impede o correto dimensionamento dos serviços e, consequentemente, a formulação de propostas realistas e competitivas.

A decisão enfatizou a manifestação do MPC: “o Termo de Referência não apresenta qualquer informação que permita dimensionar os recursos necessários à gestão do cemitério, como a quantidade média de sepultamentos diários, a quantidade de jazigos do cemitério, horário de funcionamento, área total do cemitério (…) informações essenciais à adequada formulação das propostas“.

3. Ilegalidade na Exigência de Memoriais de Recurso na Sessão Pública

O edital, em seu subitem 12.3.1, estabelecia que os motivos do recurso deveriam ser alegados no ato da manifestação de interesse, sob pena de não apreciação.

O TCESP considerou a cláusula ilegal por afrontar o disposto no artigo 165, § 1º, da Lei nº 14.133/21. O Tribunal esclareceu que a lei exige apenas a manifestação da intenção de recorrer ao final da sessão, garantindo ao licitante um prazo posterior para a apresentação fundamentada de suas razões.

Nas palavras do Relator: “o artigo 165, § 1º, da Lei nº 14.133/21 apenas estabelece ‘que a intenção de recorrer deve ser manifestada ao término da sessão, sob pena de preclusão, não sendo necessário que se indique, de imediato, as razões recursais’“.

4. Restrição Indevida à Legitimidade para Impugnar o Edital

As cláusulas editalícias geravam dúvida sobre quem poderia impugnar o certame, além de exigirem a assinatura de um representante legal, acompanhada de documentos comprobatórios.

O TCESP entendeu que tais exigências restringem o que dispõe o artigo 164 da Lei nº 14.133/21, que garante a qualquer pessoa o direito de impugnar o edital. A Corte considerou a exigência de assinatura de representante legal como “imposição incomum em licitações e, de fato, parece restritiva“. Foi determinada a adequação do texto para deixar clara a legitimidade universal para a impugnação.

5. Adoção Injustificada da Forma Presencial do Pregão

A Administração apresentou justificativas genéricas para a realização do pregão na forma presencial, contrariando a preferência legal pela forma eletrônica (art. 17, § 2º, da Lei nº 14.133/21).

O TCESP observou que o próprio município já havia realizado mais de 120 pregões eletrônicos apenas em 2024, o que invalida o argumento de inviabilidade técnica. A ausência de uma motivação específica e objetiva para não utilizar a forma eletrônica levou o Tribunal a julgar o ponto procedente, determinando a adoção da forma eletrônica ou a apresentação de justificativa adequada.

6. Exigência Indevida de Certidão Negativa de Recuperação Judicial

O edital exigia a apresentação de certidão negativa de recuperação judicial para fins de habilitação econômico-financeira.

A Corte de Contas foi categórica ao afirmar que tal exigência extrapola os requisitos previstos no artigo 69, inciso II, da Lei nº 14.133/21, que trata da certidão negativa de falência ou recuperação judicial. A decisão determinou a exclusão da exigência por falta de amparo legal.

Conclusão

O TCESP julgou as representações parcialmente procedentes, determinando que a Prefeitura Municipal de Ilhabela anule ou reformule o edital do Pregão Presencial nº 008/2024 para corrigir todas as irregularidades apontadas.

As principais teses firmadas no julgamento foram:

• A pesquisa de preços deve ser robusta, acompanhada de memórias de cálculo e documentos que a suportem, especialmente quando o objeto envolve o fornecimento de materiais e equipamentos.
• O Termo de Referência deve conter todas as informações necessárias para o perfeito dimensionamento do objeto, sendo a visita técnica um instrumento complementar, e não substitutivo.
• A manifestação de recurso em sessão de pregão exige apenas a declaração da intenção, sendo ilegal a exigência de apresentação imediata das razões.
• Qualquer pessoa é parte legítima para impugnar um edital, não podendo a Administração criar embaraços a esse direito.
• A adoção do pregão presencial é excepcional e exige motivação específica e concreta que demonstre a inviabilidade ou o prejuízo da forma eletrônica.
• Os requisitos de habilitação devem se ater estritamente ao rol previsto na legislação, sendo vedada a exigência de certidão negativa de recuperação judicial.

Recomendações Práticas e Pontos de Atenção

Com base nesta decisão, os gestores públicos devem observar os seguintes pontos em seus procedimentos licitatórios:

• Detalhamento da Pesquisa de Preços: Sempre anexe ao processo administrativo as memórias de cálculo, as cotações, os preços unitários e todos os documentos que fundamentaram o valor estimado da contratação. A transparência na formação de preços é crucial.
• Elaboração de Termos de Referência Exaustivos: Não presuma que os licitantes conhecem o objeto. Forneça todos os dados quantitativos e qualitativos que impactem a formulação das propostas (quantidades, metragens, frequência, localização, etc.).
• Conformidade com os Ritos da Lei 14.133/21: Revise as cláusulas do edital que tratam de recursos e impugnações para garantir que estejam em estrita conformidade com os prazos e procedimentos estabelecidos na nova lei.
• Priorize o Pregão Eletrônico: A forma eletrônica é a regra. A opção pela forma presencial deve ser amparada por uma justificativa técnica robusta e documentada no processo, demonstrando, de forma inequívoca, sua vantagem sobre a eletrônica.
• Habilitação sem Excessos: Ao definir os requisitos de habilitação, limite-se às exigências expressamente previstas na Lei nº 14.133/21. A inclusão de documentos não previstos em lei, como a certidão negativa de recuperação judicial, pode ser caracterizada como restrição indevida à competitividade.