TCESP em perspectiva

Identificação do Processo:

• Número do Processo: TC-006802.989.25-1 e TC-006899.989.25-5
• Órgão Julgador: Tribunal Pleno
• Relator: Conselheiro Marco Aurélio Bertaiolli
• Data da Sessão de Julgamento: 23/07/2025

Introdução

O Tribunal Pleno do TCESP analisou, em sede de exame prévio de edital, duas representações (TC-006802.989.25-1 e TC-006899.989.25-5) interpostas contra o Pregão Eletrônico nº 8/2025, conduzido pelo Consórcio Intermunicipal do Vale do Paranapanema (CIVAP). O objeto do certame era a “execução de serviços de armazenamento, transporte e destinação final de resíduos sólidos urbanos domiciliares” para os municípios consorciados, com valor estimado em R$ 5.775.433,28.

As representantes questionaram diversos pontos do ato convocatório, que foram analisados pela Corte. Os pontos de maior controvérsia e relevância jurídica, que fundamentaram a decisão da Corte pela procedência parcial das representações, incluíram:

1. A ausência de divulgação do orçamento estimativo detalhado em custos unitários.
2. A falta de definição das parcelas de maior relevância para fins de qualificação técnica.
3. A vedação injustificada à participação de empresas em consórcio.
4. A exigência irregular de “plano de recuperação” para qualificação econômico-financeira.
5. A imprecisão na definição do objeto, especificamente quanto à atividade de “Triagem”.
6. A não disponibilização do Estudo Técnico Preliminar (ETP), apesar de mencionado nos anexos.

Análise dos Pontos Controversos

A decisão do TCESP, alinhada às manifestações da Chefia do Departamento de Instrução Processual Especializada (DIPE) e do Ministério Público de Contas (MPC), oferece importantes lições sobre a correta aplicação da Lei nº 14.133/21.

1. O Sigilo do Orçamento e a Divulgação dos Custos Unitários

Um dos pontos centrais da análise foi a ausência do orçamento estimativo detalhado em custos unitários. O CIVAP justificou a omissão alegando que a opção pelo sigilo visava “evitar o ajuste de preços dos fornecedores ao teto previamente conhecido”.

O TCESP refutou categoricamente este argumento. O Relator destacou a incoerência da defesa, visto que o próprio preâmbulo do edital publicizava o preço global estimado da contratação (R$ 5.775.433,28). Se o valor total é conhecido, a justificativa para o sigilo dos custos unitários perde sua validade.

A Corte concluiu que não havia motivação plausível para a medida excepcional do sigilo, determinando a necessidade de disponibilização do orçamento e do detalhamento dos quantitativos, conforme exige o art. 24, caput, da Lei nº 14.133/21. Nas palavras do Relator, constatou-se a “inexistente justificativa plausível para a excepcional adoção de orçamento sigiloso“.

2. A Vedação à Participação de Consórcios

O edital proibia a participação de empresas reunidas em consórcio. A defesa do CIVAP sustentou que a medida visava “reduzir ‘riscos de contratações desastrosas’” e ampliar a competitividade, inserindo-se na esfera da discricionariedade administrativa.

O TCESP considerou os argumentos “insuficientes”. O Tribunal relembrou que, nos termos do art. 15 da Lei nº 14.133/21, a regra é a permissão de participação em consórcio, sendo a vedação uma exceção que demanda robusta justificação. O dispositivo legal é claro: “salvo vedação devidamente justificada no processo licitatório“.

A decisão estabelece que a simples alegação genérica de “riscos” não cumpre o requisito legal de motivação. A Administração deve demonstrar, no caso concreto, por que a formação de consórcios seria prejudicial ao interesse público ou restritiva à competitividade naquele objeto específico. A deliberação foi pela procedência da queixa, determinando que o CIVAP apresente motivação adequada ou exclua a proibição.

3. Definição das Parcelas de Maior Relevância (Art. 67, § 1º)

As representantes impugnaram a ausência de definição das parcelas de maior relevância do objeto para fins de comprovação de capacidade técnica. O edital exigia atestado de capacidade, mas não especificava quais partes do serviço eram consideradas as mais significativas (aquelas com valor individual igual ou superior a 4% do custo total, conforme Art. 67, § 1º da NLLC).

O TCESP vinculou esta falha diretamente à anterior. Sem a publicação do orçamento detalhado por itens de serviço, torna-se impossível para a Administração (e para os licitantes) identificar quais são as parcelas de maior relevância.

A Corte endossou a análise da Chefia do DIPE, citando que: “A falta de definição das parcelas de maior relevância para a qualificação técnica não é um problema isolado, e sim uma consequência direta da falha mais fundamental de não disponibilizar o orçamento detalhado por itens de serviços“. A falha gera insegurança e subjetividade na avaliação, comprometendo a competitividade.

4. Qualificação Econômico-Financeira: Plano de Recuperação e Recomendação de Índices

A análise da qualificação econômico-financeira desdobrou-se em duas vertentes:

1. Exigência de Plano de Recuperação: O edital continha exigência de apresentação de “plano de recuperação”. O TCESP considerou a exigência irregular, por falta de amparo na Lei nº 14.133/21. A Corte foi taxativa ao afirmar que a lei autoriza, nessa seara, apenas a “certidão negativa de feitos sobre falência expedida pelo distribuidor da sede do licitante” (art. 69, II). Portanto, a exigência foi considerada procedente e deveria ser excluída.
2. Insuficiência dos Critérios (Recomendação): Embora as representantes tenham alegado que os critérios eram insuficientes, o TCESP manteve sua jurisprudência de que a definição dos parâmetros de qualificação econômico-financeira insere-se na esfera discricionária do administrador (citando os TCs 001847.989.25-8 e 020779.989.24-3). Contudo, emitiu uma recomendação ao CIVAP para que, dada a essencialidade e a longa duração do contrato, “pondere sobre a pertinência de incluir a requisição de índices econômicos para habilitação econômico-financeira e/ou exigir ao menos garantia contratual“.

5. Imprecisão do Objeto (“Triagem”) e Omissão do ETP

O TCESP também julgou procedentes as queixas sobre a clareza do objeto e a documentação de planejamento.

• Imprecisão do Objeto: O Termo de Referência mencionava “ATT Area de Transbordo e Triagem”, mas em nenhuma seção detalhava a atividade de “Triagem” (custos, mão de obra, equipamentos, processos). Para o TCESP, essa “omissão gera uma legítima incerteza para os licitantes“, impossibilitando a formulação de propostas precisas. Foi determinado que o CIVAP detalhe a atividade ou a exclua do objeto.
• Omissão do ETP: O Estudo Técnico Preliminar não foi divulgado. A obrigatoriedade de sua publicidade, neste caso, decorreu de uma inconsistência do próprio edital: o modelo de proposta (Anexo II) exigia que o licitante declarasse que “o produto/serviço ofertado atende a todas as especificações exigidas no ETP”. Se o edital faz referência ao ETP, ele deve ser disponibilizado.

Conclusão

O Tribunal Pleno votou pela procedência parcial das representações, determinando ao Consórcio Intermunicipal do Vale do Paranapanema (CIVAP) a adoção de uma série de medidas corretivas para a eventual republicação do Pregão Eletrônico nº 8/2025.

As principais teses firmadas pelo TCESP nesta decisão são:

1. A justificativa para o sigilo do orçamento (Art. 24 da Lei 14.133/21) é incompatível com a publicação do preço global estimado. A exceção ao princípio da publicidade do orçamento exige motivação robusta e plausível, o que não ocorreu.
2. A vedação à participação de consórcios (Art. 15 da Lei 14.133/21) não é um ato puramente discricionário. Sendo a permissão a regra, a proibição (exceção) exige fundamentação técnica e específica, devidamente registrada no processo licitatório, o que não pode ser suprido por alegações genéricas.
3. A definição das parcelas de maior relevância (Art. 67, § 1º) é requisito indispensável para a aferição da capacidade técnica e depende diretamente da prévia elaboração do orçamento detalhado em custos unitários.

Recomendações Práticas e Pontos de Atenção

Com base nesta decisão do TCESP, os gestores públicos e membros de comissões de licitação devem atentar-se aos seguintes pontos na condução de seus processos:

Vincule o Orçamento às Exigências: Lembre-se que o orçamento detalhado não serve apenas para definir o preço. Ele é a ferramenta essencial para definir corretamente as parcelas de maior relevância, que, por sua vez, balizarão as exigências de capacidade técnica (Art. 67, § 1º).

Justifique o Sigilo do Orçamento Corretamente: A regra é a publicidade do orçamento. Caso opte pelo sigilo (Art. 24), a motivação deve ser técnica e demonstrar por que a publicidade do orçamento unitário (mesmo com o global sigiloso) ou do total frustraria a obtenção de melhores propostas. A justificativa utilizada pelo CIVAP foi considerada “incoerente” e não deve ser replicada.

Motive a Vedação a Consórcios: Aumentar a competitividade é o objetivo da Lei. A participação de consórcios, em regra, a amplia. Se o gestor optar pela vedação, deve registrar nos autos do processo (na fase de planejamento) uma análise técnica demonstrando por que, naquele objeto específico, a vedação é necessária e benéfica ao interesse público.

Seja Preciso na Qualificação Econômica: Evite exigências sem amparo legal, como “plano de recuperação”. Atenha-se estritamente ao rol do Art. 69 da NLLC (ex: “certidão negativa de feitos sobre falência”).

Garanta a Clareza Absoluta do Objeto: O Termo de Referência deve ser exaustivo. Qualquer atividade mencionada (como “Triagem”) deve ser detalhada em termos de escopo, execução, responsabilidades e custos, sob pena de anulação por imprecisão do objeto.

Assegure a Coerência Documental: Todos os documentos do edital devem ser consistentes. Se o modelo de proposta ou qualquer anexo citar o Estudo Técnico Preliminar (ETP), este deve, obrigatoriamente, ser disponibilizado a todos os licitantes.