TCESP em perspectiva

Identificação do Processo:

• Número do Processo: TC-020747.989.17-6 (e apensos)
• Órgão Julgador: Primeira Câmara (inferido pelo formato e relatoria singular de Conselheiro)
• Relator: Conselheiro Sidney Estanislau Beraldo
• Data da Sessão de Julgamento: 05 de outubro de 2021

Introdução

Em recente julgado, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP) analisou um Termo de Credenciamento firmado entre a Prefeitura Municipal de Santana de Parnaíba e a empresa Clínica de Repouso Belbancy Ltda., cujo objeto era a contratação de clínica especializada em longa permanência para idosos. A contratação, originada de um Chamamento Público por inexigibilidade de licitação (art. 25, caput, da Lei nº 8.666/93), foi examinada em suas diversas fases, desde o ato convocatório até a execução contratual e seus aditivos.

O julgamento concentrou-se em pontos de grande relevância para a gestão pública, notadamente:

1. A correta aplicação do instituto do credenciamento, especialmente quanto à necessidade de manter o cadastro permanentemente aberto.
2. A verificação rigorosa dos requisitos de habilitação da empresa credenciada no momento da contratação.
3. A fiscalização efetiva da execução contratual para garantir a adequada prestação dos serviços.
4. A validade dos termos aditivos frente a irregularidades no contrato principal.

Análise dos Pontos Controversos

1. O Modelo de Credenciamento e o Prazo para Cadastramento

A defesa da Prefeitura argumentou que o modelo adotado não desvirtuou o instituto do credenciamento, pois visava chamar todos os possíveis interessados. Contudo, a Fiscalização do TCESP apontou uma falha crucial: o edital estabeleceu um prazo final para o cadastramento dos interessados (17/02/17), o que contraria a natureza do credenciamento.

O TCESP, embora tenha relevado a falha no caso concreto, firmou entendimento sobre a matéria. O Relator destacou que, embora seja possível fixar limites temporais para as contratações decorrentes, o cadastro em si deve permanecer aberto a novos interessados, garantindo a isonomia e a não exclusividade. Nas palavras do Conselheiro:

“Vale dizer, demais disso, que o cadastro para credenciamento deve estar sempre aberto a futuros interessados, não obstante seja possível estabelecer limites temporais para contratações.“

Essa tese reforça que a essência do credenciamento é a ausência de competição excludente, sendo do interesse da Administração contar com o maior número possível de prestadores aptos.

2. A Habilitação da Empresa Credenciada

Este foi o ponto mais crítico do julgamento e que macularam o ajuste. A Fiscalização do Tribunal constatou que a empresa contratada, Clínica de Repouso Belbancy, não cumpria diversas exigências de habilitação no momento da assinatura do termo. Documentos essenciais foram apresentados apenas meses após o prazo final para credenciamento, como:

• O Auto de Vistoria do Corpo de Bombeiros (AVCB).
• O Alvará de Licença de Localização e Instalação.
• A Licença de Funcionamento.
• A inscrição no Conselho do Idoso.

O TCESP foi enfático ao apontar a gravidade da falha, ressaltando a contradição entre o rigor aplicado para inabilitar outra empresa interessada e a “condescendência” com a qual a contratada foi avaliada. A decisão destaca que a Administração não pode flexibilizar requisitos de habilitação, sob pena de violar o princípio da isonomia e da vinculação ao instrumento convocatório. O voto do Relator é claro:

“o termo de credenciamento propriamente dito está maculado pela falta de condições habilitatórias da empresa credenciada. Claramente tais impropriedades foram sendo corrigidas ao longo da contratação, sem, contudo, evitar o juízo de irregularidade bem sustentado pela Equipe de Fiscalização.“

Ficou estabelecido que a comprovação da plena capacidade técnica e jurídica é condição prévia e indispensável para a celebração do contrato, não podendo ser regularizada posteriormente.

3. A Execução Contratual

A análise da execução do contrato revelou uma série de falhas graves e recorrentes, identificadas em três visitas técnicas da equipe de Fiscalização do TCESP. Dentre os problemas, destacam-se:

• Disponibilização de funcionários em número inferior ao previsto no contrato.
• Ausência de serviço de remoção para emergências médicas.
• Armazenamento inadequado de materiais, entulhos e alimentos.
• Fornecimento de medicamentos pelo SUS, quando o contrato previa um sistema all inclusive.
• Oferecimento de 5 refeições diárias, em vez das 6 exigidas pelo Termo de Referência e pela normativa da ANVISA.
• Autuações da Vigilância Sanitária por irregularidades, como armazenamento de alimentos e medicamentos vencidos.

A Prefeitura apresentou justificativas e documentos tentando comprovar a regularização das falhas. No entanto, o TCESP observou que as medidas corretivas foram reativas, tomadas apenas após os apontamentos da Fiscalização e, em muitos casos, já no âmbito de um novo contrato, não sanando as irregularidades ocorridas na vigência do ajuste em análise. A execução foi, portanto, julgada irregular.

4. A Validade dos Termos Aditivos

Os três termos de prorrogação do contrato foram julgados irregulares. O TCESP aplicou o princípio da acessoriedade, segundo o qual o ajuste acessório (aditivo) segue a sorte do principal. Uma vez que o termo de credenciamento foi considerado irregular pela falta de habilitação da contratada, seus aditivos também o são.

Além disso, a Fiscalização apontou que, mesmo durante a vigência dos aditivos, a empresa continuou a apresentar documentação de regularidade fiscal vencida, reforçando o entendimento de que “em nenhum momento a empresa cumpriu todas as condições para seu credenciamento“.

Conclusão

Ao final, o TCESP votou pela regularidade da inexigibilidade de licitação, mas pela irregularidade do chamamento público, do termo de credenciamento, dos termos aditivos e da execução contratual. A decisão resultou na aplicação de multa ao gestor responsável e na determinação de que a Administração informe ao Tribunal as medidas corretivas adotadas.

As principais teses firmadas no julgamento são:

1. O credenciamento, como hipótese de inexigibilidade, pressupõe que o cadastro de interessados permaneça continuamente aberto, ainda que se estabeleçam prazos para as contratações específicas.
2. A comprovação de todos os requisitos de habilitação é condição indispensável e prévia à celebração do contrato, não sendo admitida a regularização posterior.
3. A validade dos termos aditivos está condicionada à regularidade do contrato principal, em observância ao princípio da acessoriedade.
4. A fiscalização contratual deve ser proativa e rigorosa, garantindo que as falhas sejam corrigidas tempestivamente e não apenas em resposta a apontamentos dos órgãos de controle.

Recomendações Práticas e Pontos de Atenção

Com base na decisão analisada, os servidores públicos devem atentar para os seguintes pontos em procedimentos de credenciamento:

• Edital de Credenciamento: Certifique-se de que o edital preveja expressamente que o cadastramento de interessados permanecerá aberto durante toda a sua vigência, evitando a fixação de prazos finais para inscrição.
• Análise da Habilitação: Realize uma análise documental rigorosa e isonômica de todos os proponentes. A ausência de qualquer documento obrigatório deve levar à inabilitação, sem exceções. A comprovação deve ser exigida antes da assinatura do contrato.
• Vinculação ao Instrumento Convocatório: Todos os critérios de julgamento e habilitação devem ser objetivos e estritamente observados, tanto pela comissão de licitação quanto pelos gestores.
• Fiscalização do Contrato: Designe fiscais diligentes e estabeleça uma rotina de acompanhamento in loco e documental. As falhas detectadas devem ser formalmente notificadas à contratada para correção imediata, sob pena de aplicação das sanções previstas.
• Prorrogações Contratuais: Antes de firmar um termo aditivo, verifique não apenas o interesse público na continuidade do serviço, mas também a regularidade do contrato original e a manutenção de todas as condições de habilitação pela contratada.