TCESP em perspectiva

Identificação do Processo:

• Número do Processo: TC-000448/014/09
• Órgão Julgador: Primeira Câmara
• Relator: Conselheira Cristiana de Castro Moraes
• Data da Sessão de Julgamento: 26 de agosto de 2014

Introdução

O presente artigo analisa a decisão proferida pela Primeira Câmara do TCESP no julgamento de três termos aditivos a um contrato firmado entre a Prefeitura Municipal de Ubatuba e a empresa Seleta Zeladoria, Limpeza, Conservação, Manutenção de Equipamentos Ltda. ME. O objeto contratual era a prestação de serviços de limpeza, conservação e controle de acesso em prédios escolares.

Embora o certame e o contrato original tenham sido julgados regulares, a Corte de Contas analisou a legalidade dos aditamentos subsequentes, que resultaram em realinhamento de preços e prorrogação do prazo. Os principais pontos de controvérsia levados a julgamento foram:

1. A concessão de reequilíbrio econômico-financeiro com base em Convenção Coletiva de Trabalho (CCT) superveniente.
2. A elevação do valor contratual a um patamar superior à proposta da segunda colocada no certame.
3. A prorrogação da vigência contratual sem a devida demonstração de vantajosidade para a Administração Pública.

Análise dos Pontos Controversos

1. O Reequilíbrio Econômico-Financeiro e a Previsibilidade da Convenção Coletiva

A defesa da Prefeitura de Ubatuba argumentou que o realinhamento de preços, concedido apenas 51 dias após a assinatura do contrato, foi motivado por fatos imprevisíveis decorrentes da CCT 2009/2010, que teria estipulado novos benefícios como vale-refeição e assistência odontológica.

No entanto, a manifestação dos órgãos técnicos (SDG) e o voto da Relatora apontaram que os referidos benefícios já constavam na convenção coletiva anterior (2008/2009). Dessa forma, a nova CCT não configurou um fato imprevisível, de consequências incalculáveis, que justificasse o reequilíbrio econômico-financeiro previsto no art. 65, inciso II, alínea “d”, da Lei nº 8.666/93.

O TCESP consolidou seu entendimento de que a CCT é um evento previsível, cujos custos devem ser considerados pela licitante na formulação de sua proposta original. A solicitação de revisão logo após o início da execução contratual indicou que a empresa ofertou um preço inexequível para vencer o certame. Nas palavras da Relatora:

“a jurisprudência deste E.Tribunal, a exemplo das decisões proferidas nos TCs 32533/026/08 e 2247/008/06 não tem admitido a convenção coletiva de trabalho como justo motivo, para concessão de reequilíbrio econômico-financeiro, por ser fato previsível que deveria compor a proposta comercial formulada no procedimento licitatório.“

A deliberação considerou, portanto, que o reequilíbrio foi indevido, pois não estavam presentes os pressupostos legais para sua concessão.

2. A Superação do Preço da Segunda Colocada

Um dos pontos mais críticos da análise foi a constatação de que, após as alterações promovidas pelo primeiro e segundo termos aditivos, o valor global do contrato foi elevado para R$ 3.441.394,88. Esse montante ultrapassou o valor da proposta apresentada pela segunda colocada na licitação, que foi de R$ 3.393.040,72.

Este fato, para o TCESP, representa uma grave distorção do processo licitatório. Ao permitir que o contrato superasse o preço de outra proponente, a Administração desrespeitou o princípio da isonomia e o objetivo de selecionar a proposta mais vantajosa. A decisão destacou o fato de forma objetiva:

“o valor total do contrato, com o segundo termo de aditamento e retirratificação, passou a ser de R$ 3.441.394,88, em 09.06.09, superando, assim, o valor da 2ª colocada na licitação que apresentou proposta com valor total de R$ 3.393.040,72.“

A prática, na visão do Tribunal, equivale a anular o resultado do certame, conferindo à vencedora condições mais favoráveis do que as ofertadas por suas concorrentes, o que é inadmissível.

3. A Prorrogação Contratual sem Demonstração de Vantajosidade

O terceiro termo aditivo prorrogou o contrato por mais 12 meses e promoveu uma nova repactuação de preços, com base na CCT 2010/2011. A Administração, contudo, não demonstrou que as novas condições, especialmente o preço, permaneciam vantajosas para o erário, conforme exige o art. 57, inciso II, da Lei nº 8.666/93.

Para o TCESP, a prorrogação de contratos de serviço de natureza contínua não é um ato automático. Exige-se uma análise criteriosa, amparada em pesquisa de mercado, que comprove que a manutenção do ajuste é economicamente mais favorável do que a realização de uma nova licitação. A decisão apontou a falha:

“sem que fosse demonstrada a razoabilidade do preço ajustado com os de mercado, nos termos previstos no inciso II do artigo 57 da Lei Federal n° 8666/93“

A ausência dessa comprovação tornou a prorrogação irregular, pois não havia elementos que garantissem a economicidade e a vantajosidade do ato para a Administração.

Conclusão

Diante das irregularidades constatadas, o TCESP votou pela irregularidade do primeiro termo aditivo, do segundo termo de aditamento e retirratificação e do terceiro termo aditivo. A decisão aplicou uma multa de 300 UFESPs ao Prefeito à época, responsável pela assinatura dos instrumentos.

As principais teses firmadas no julgamento foram:

1. Convenção Coletiva de Trabalho é fato previsível e não autoriza, por si só, o reequilíbrio econômico-financeiro do contrato, devendo seus custos ser previstos na proposta original.
2. Aditivos contratuais não podem elevar o valor do ajuste a um patamar superior ao da proposta da segunda colocada, sob pena de violação aos princípios da isonomia e da seleção da proposta mais vantajosa.
3. A prorrogação de contratos de serviço contínuo exige a demonstração formal e objetiva, por meio de pesquisa de mercado, de que as condições de preço e execução permanecem vantajosas para a Administração.

Recomendações Práticas e Pontos de Atenção

Com base no entendimento firmado pelo TCESP, os gestores públicos devem observar os seguintes pontos em seus procedimentos:

• Analisar com rigor os pedidos de reequilíbrio: A simples alegação de aumento de custos por dissídio coletivo não é suficiente. O reequilíbrio só é cabível diante de fatos genuinamente imprevisíveis ou previsíveis, porém de consequências incalculáveis.
• Monitorar o valor global do contrato: Antes de aprovar qualquer aditivo de valor, é mandatório comparar o novo montante global com os preços ofertados pelas demais licitantes. Se o valor aditado tornar o contrato mais caro que o da segunda colocada, há um forte indício de irregularidade.
• Instruir adequadamente os processos de prorrogação: A decisão de prorrogar um contrato deve ser sempre precedida de uma pesquisa de preços de mercado atualizada. O processo deve conter documentos que comprovem, de forma inequívoca, que a continuidade do contrato é mais econômica do que a realização de uma nova licitação.
• Desconfiar de propostas com preços muito baixos: Propostas significativamente inferiores às demais podem ser inexequíveis. Um pedido de reequilíbrio logo no início do contrato, como no caso analisado, pode ser um sinal de que a proposta original não era sustentável e foi formulada apenas para vencer o certame.