TCESP em perspectiva

Identificação do Processo

• Número do Processo: TC-023189.989.24-7
• Órgão Julgador: Tribunal Pleno
• Relator: Maxwell Borges de Moura Vieira
• Data da Sessão de Julgamento: 05/02/2025

Introdução

Trata-se de análise de representação em sede de exame prévio de edital, interposta em face do Pregão Eletrônico nº 46/2024 da Prefeitura de Ourinhos, cujo objeto é a contratação de serviço continuado de transporte e disposição final de resíduos sólidos domiciliares e volumosos. O representante levantou questionamentos que tangenciam temas cruciais da Nova Lei de Licitações e Contratos (Lei nº 14.133/2021), notadamente sobre a modalidade licitatória, aglutinação de serviços, participação de consórcios, qualificação técnica e a precisão dos quantitativos. A decisão proferida pelo TCESP oferece importantes diretrizes sobre a matéria.

Análise dos Pontos Controversos

1. Vedação à Participação de Empresas em Consórcio

A Administração vedou a participação consorciada no certame. Em sua defesa, apresentou justificativas consideradas genéricas pelo TCESP, sem o devido detalhamento no Estudo Técnico Preliminar (ETP) que comprovasse a pertinência da restrição.

A Corte de Contas, alinhada ao parecer de sua Assessoria Técnica, reiterou que a Lei nº 14.133/2021 estabeleceu a participação consorciada como regra, sendo a sua vedação uma exceção que demanda fundamentação robusta e específica no processo de licitação. Conforme destacado no voto, “a nova lei de licitação inovou ao estabelecer a participação consorciada como regra, cabendo sua vedação apenas se devidamente justificada no processo de licitação e, nos termos indicados pela Assessoria Técnica, isso não foi feito.” O Tribunal considerou que a mera possibilidade de subcontratação parcial não supre a restrição à competitividade imposta pela vedação, especialmente quando há exigência de capacidade técnica para todas as atividades.

2. Restrição da Qualificação Técnica a Certidões do CREA

O edital limitava a comprovação de qualificação técnica (certidão de registro e acervo técnico) a documentos emitidos exclusivamente pelo Conselho Regional de Engenharia e Agronomia (CREA). O representante argumentou que a lei permite a apresentação de certidões de qualquer conselho profissional competente, como o Conselho de Arquitetura e Urbanismo (CAU) ou o Conselho Regional de Química (CRQ).

Neste ponto, a própria municipalidade concordou com o apontamento e se comprometeu a corrigir o instrumento convocatório. O TCESP acolheu a irregularidade, determinando a adequação do edital para aceitar certidões de outras entidades profissionais competentes, ampliando o universo de potenciais licitantes.

3. Omissão de Quantitativos Essenciais (Resíduos e Chorume)

Foram identificadas duas omissões relevantes no edital: a falta de indicação dos quantitativos diários e mensais de coleta dos resíduos e a ausência de estimativa do volume de chorume a ser gerenciado. A Prefeitura reconheceu a falha quanto aos quantitativos de resíduos.

Sobre o chorume, a Assessoria Técnica do TCESP elucidou sua importância para a precificação dos serviços, afirmando que “considerando que a prefeitura possui dados históricos e que conhece a composição média dos resíduos (que impacta no volume de chorume), entendemos que a quantidade média de chorume produzida no ano deve ser informada no edital”. A ausência dessa estimativa impede que os licitantes calculem adequadamente seus custos, podendo comprometer a exequibilidade das propostas. O Tribunal determinou a inclusão de ambos os dados no edital.

4. Adoção da Modalidade Pregão para Serviços de Engenharia

O representante questionou a adequação do pregão para o objeto licitado. Contudo, o TCESP julgou o apontamento improcedente. A análise técnica concluiu que o objeto se enquadra como serviço comum de engenharia, desprovido de maior complexidade. A Corte ressaltou que a Lei nº 14.133/2021 veda o uso do pregão apenas para serviços especiais de engenharia, o que não se aplica ao caso concreto, validando a escolha da modalidade pela Administração.

5. Aglutinação de Serviços (Transporte e Disposição Final)

A representação também contestou a licitação conjunta dos serviços de transporte e disposição final dos resíduos domiciliares e volumosos. A Prefeitura defendeu o modelo aglutinado com base na busca por integração logística.

O TCESP, acompanhando os pareceres técnicos e do Ministério Público de Contas, considerou a aglutinação regular, por entender que o modelo permite a otimização logística pretendida. No entanto, a Corte teceu uma série de recomendações para o aprimoramento do edital, como a necessidade de detalhar melhor os equipamentos, separar os orçamentos das atividades e justificar com mais robustez a economicidade da aglutinação dos diferentes tipos de resíduos (domiciliares e volumosos) em um único lote.

Conclusão

Ao final, o TCESP julgou a representação parcialmente procedente. A decisão firmou teses relevantes para a gestão de licitações sob a nova legislação:

1. A vedação à participação de consórcios é medida excepcional e exige justificativa técnica e detalhada no ETP.
2. As exigências de qualificação técnica não devem conter restrições que extrapolem as previsões legais, devendo aceitar documentos de todos os conselhos profissionais competentes para o objeto.
3. O edital deve conter todos os elementos quantitativos necessários à perfeita formulação das propostas, incluindo estimativas de subprodutos como o chorume.

Foi determinada a anulação dos atos do certame, com a necessidade de republicação do edital corrigido e reabertura integral do prazo para apresentação das propostas.

Recomendações Práticas e Pontos de Atenção

• Justificativa para Vedação de Consórcios: Ao optar por vedar a participação consorciada, detalhe de forma exaustiva no Estudo Técnico Preliminar (ETP) as razões técnicas e de mercado que fundamentam a decisão, demonstrando que a medida não acarretará prejuízo à competitividade.
• Detalhamento de Quantitativos: Utilize os dados históricos do órgão para estimar e informar no edital todos os quantitativos relevantes, como volume médio diário/mensal de resíduos, e estimativas de subprodutos (chorume), para garantir propostas mais assertivas.
• Qualificação Técnica Abrangente: Evite cláusulas restritivas na habilitação técnica. Especifique o serviço a ser comprovado e permita que a certidão seja emitida por qualquer entidade profissional competente (CREA, CAU, etc.).
• Orçamentação Segregada: Mesmo em caso de aglutinação de serviços em um único lote, elabore o orçamento de forma segregada (ex: transporte e disposição final). Isso confere transparência e facilita a gestão de futuros aditivos ou reequilíbrios contratuais.
• Clareza nos Conceitos: Utilize os termos técnicos (ex: “destinação final” vs. “disposição final”) em conformidade com a legislação de regência (Lei nº 12.305/2010) e de forma uniforme em todo o edital e seus anexos.
• Informações sobre a Logística: Forneça no Termo de Referência informações detalhadas sobre os locais de execução, como capacidade do Centro de Transferência, espaços para manobra, e características dos acessos, a fim de permitir um planejamento logístico e de custos preciso por parte dos licitantes.