TCESP em perspectiva

Identificação do Processo

• Processos: TC-023556.989.24-2 (e outros apensados)
• Órgão Julgador: Tribunal Pleno
• Relator: Conselheiro Sidney Estanislau Beraldo
• Data da Sessão de Julgamento: 05 de fevereiro de 2025

Introdução

Trata-se de uma análise aprofundada da decisão proferida pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP) em sede de exame prévio de edital, referente ao Pregão Eletrônico nº 90035/2024, conduzido pela Coordenadoria de Infraestrutura e Serviços Escolares (CISE) da Secretaria da Educação. O objeto da licitação era a “prestação de serviços de preparo e distribuição de alimentação balanceada” para os alunos da rede pública estadual.

Diversas empresas e um sindicato do setor apresentaram representações contra o edital, levantando uma série de questionamentos que foram objeto de criteriosa análise pela Corte de Contas. Os principais pontos de controvérsia giraram em torno da composição e do parcelamento do objeto, das exigências de qualificação técnica e econômico-financeira, da suficiência dos estudos preliminares e da ausência da matriz de alocação de riscos. A decisão do TCESP estabelece importantes diretrizes para a Administração Pública, especialmente em contratações de grande vulto.

Análise dos Pontos Controversos

1. Composição e Parcelamento do Objeto em “Megalotes”

O ponto mais criticado do edital foi a concentração de 1.495 unidades escolares em apenas nove lotes, alguns deles agrupando quase 400 escolas. As representantes argumentaram que tal divisão feria os princípios da razoabilidade e da competitividade, direcionando o certame a um número ínfimo de grandes empresas com capacidade para atender a demandas tão extensas.

• Argumentos da Defesa (CISE): A Administração justificou o modelo centralizado como uma forma de otimizar a gestão, desonerar as Diretorias de Ensino de atividades burocráticas, obter ganhos de escala e facilitar a fiscalização. Alegou que o preço referencial do novo modelo estava 20% abaixo do praticado no processo descentralizado.
• Análise e Fundamentos do TCESP: O Tribunal, alinhado ao parecer do Ministério Público de Contas, considerou as justificativas genéricas e insuficientes. O Relator destacou que a reunião de um número tão grande de escolas em um único lote impõe, por via reflexa, exigências de qualificação técnica e econômico-financeira extremamente elevadas, o que restringe a competição. O TCESP ponderou que não foram apresentados estudos concretos que comprovassem a alegada vantagem econômica do modelo. Concluiu-se que a opção administrativa não demonstrou atender ao dever legal de ampliar a competição, citando o voto do relator: “Apesar de a Administração defender que ‘o preço referencial da licitação atual está 20% abaixo do preço praticado no processo descentralizado’, não trouxe aos autos os estudos, levantamentos e relatórios produzidos ao longo do planejamento preliminar que denotem a referida economia e/ou que atestem a viabilidade técnica, econômica e sustentável do formato escolhido.” A decisão determinou a readequação dos lotes para buscar a ampliação da competição, conforme o art. 47, II e § 1º, III da Lei nº 14.133/21.

2. Estudo Técnico Preliminar (ETP) e Estudos de Viabilidade

As representantes apontaram que o Estudo Técnico Preliminar (ETP) era genérico e não fundamentava adequadamente as escolhas da Administração, em especial a formatação dos lotes.

• Argumentos da Defesa (CISE): A defesa sustentou a regularidade do planejamento, afirmando que a centralização traria vantagens operacionais e financeiras.
• Análise e Fundamentos do TCESP: O TCESP considerou procedente a crítica, identificando o ETP como insuficiente. A falta de detalhamento e de demonstração concreta da vantajosidade do modelo escolhido foi um fator decisivo. O Tribunal acolheu a recomendação do Parquet de Contas para que “a Administração avalie a pertinência de incluir, como anexo ao referido documento, os estudos de viabilidade técnica e econômica que o balizaram”. A decisão reforça que o ETP não é um documento meramente formal, mas a peça central do planejamento, que deve conter todos os elementos que justificam as opções do gestor.

3. Ausência de Matriz de Alocação de Riscos

Em uma contratação de grande vulto, como a analisada (valor estimado superior a R$ 502 milhões), a Lei nº 14.133/21 exige a elaboração de uma matriz de alocação de riscos.

• Argumentos da Defesa (CISE): A Administração apresentou um documento denominado “Mapa de Riscos”, alegando que ele cumpriria a exigência legal.
• Análise e Fundamentos do TCESP: O TCESP rechaçou o argumento, esclarecendo a diferença fundamental entre os dois institutos. Citando parecer jurídico da própria Pasta, o Relator diferenciou o “mapa de riscos”, um instrumento de gerenciamento, da “matriz de riscos”, que é uma “cláusula contratual definidora de riscos e responsabilidades entre as partes e caracterizadora do equilíbrio econômico-financeiro inicial do ajuste”. A Corte concluiu ser insuficiente a produção de um mapa que sequer foi disponibilizado aos licitantes, determinando a elaboração da matriz de riscos nos termos do art. 6º, XVII, da Lei nº 14.133/21.

4. Qualificação Técnica e Exigência de Registro no CRN

Foram questionadas as exigências de qualificação técnica, como a comprovação de fornecimento de mais de 2,2 milhões de refeições para o Lote 1, e a obrigatoriedade de registro do atestado de capacidade técnica no Conselho Regional de Nutrição (CRN).

• Argumentos da Defesa (CISE): A CISE defendeu que os percentuais estavam de acordo com a lei e que o registro no CRN era uma prática histórica para garantir a aptidão técnica.
• Análise e Fundamentos do TCESP: O Tribunal entendeu que a exorbitância dos quantitativos era uma consequência direta do parcelamento inadequado do objeto, que deveria ser revisto. Contudo, considerou legal a exigência de registro do atestado no conselho profissional competente, com amparo no art. 67, II, da Lei nº 14.133/21 e na Resolução CFN nº 703/2021.

5. Imprecisões e Incongruências no Edital

As representações apontaram diversas falhas formais, como datas desatualizadas na minuta do edital e no cronograma de início dos serviços, além de falta de clareza sobre horários, quantitativos de refeições e dimensionamento de mão de obra.

• Análise e Fundamentos do TCESP: O TCESP confirmou a existência de múltiplas imprecisões, determinando a correção das incongruências de datas e o aprimoramento do edital e do termo de referência para que contivessem todas as informações necessárias à formulação das propostas.

Conclusão

A decisão final do TCESP foi pela parcial procedência das impugnações. O Tribunal determinou que a CISE suspendesse o certame e promovesse uma série de correções, com destaque para a readequação do parcelamento do objeto.

As principais teses firmadas no julgamento foram:

1. O parcelamento do objeto é a regra e deve visar à ampliação da competição, sendo que a opção pelo agrupamento deve ser robustamente justificada por estudos técnicos e econômicos que comprovem sua vantajosidade, não bastando alegações genéricas de eficiência gerencial.
2. O Estudo Técnico Preliminar é peça essencial do planejamento e deve ser detalhado, contendo os estudos de viabilidade que o fundamentaram.
3. Em contratações de grande vulto, a elaboração da Matriz de Alocação de Riscos, conforme definida na Lei nº 14.133/21, é obrigatória e não pode ser substituída por um mero mapa de gerenciamento de riscos.

Recomendações Práticas e Pontos de Atenção

Com base na decisão do TCESP, os gestores públicos devem observar os seguintes pontos em seus procedimentos licitatórios:

• Justifique o não parcelamento: A decisão de agrupar itens em lotes maiores deve ser sempre a exceção. Fundamente-a com estudos técnicos e econômicos que demonstrem, de forma inequívoca, a inviabilidade técnica ou a perda de economia de escala com o parcelamento.
• Capriche no ETP: Invista tempo e recursos em um Estudo Técnico Preliminar completo. Ele é a espinha dorsal da sua contratação e deve responder a todas as perguntas sobre o porquê de cada escolha, anexando todos os documentos de suporte.
• Não confunda Mapa com Matriz de Riscos: Para contratações de grande vulto, a Matriz de Riscos é um anexo obrigatório do edital. Ela define responsabilidades e impacta diretamente na precificação das propostas, devendo ser clara e acessível a todos os licitantes.
• Atenção aos detalhes: Revise minuciosamente o edital e seus anexos para evitar imprecisões, datas conflitantes e falta de informações essenciais (quantitativos, locais, horários), que podem comprometer a isonomia e a formulação das propostas.
• Atualize seu orçamento: Sempre verifique se as convenções coletivas de trabalho e outras referências de preços utilizadas no orçamento estimativo estão vigentes na data de publicação do edital.