TCESP em perspectiva

Identificação do Processo

• Número do Processo: TC-017428.989.24-8 (Contrato) e TC-021409.989.24-1 (Termo Aditivo)
• Órgão Julgador: Segunda Câmara
• Relator: Conselheiro Substituto – Auditor Márcio Martins de Camargo (Gabinete do Cons. Maxwell Borges de Moura Vieira)
• Data da Sessão de Julgamento: 2 de setembro de 2025

Introdução

Em recente e paradigmática decisão, a Segunda Câmara do TCESP analisou a regularidade de uma dispensa de licitação (art. 86, §§ 2º e 3º, da Lei nº 14.133/2021) e do respectivo contrato (nº 76/2024), celebrados entre a Prefeitura Municipal de Riolândia e o Consórcio IP Solar Ltda. O objeto era a adesão, na condição de “carona”, à Ata de Registro de Preços nº 9/2023, gerenciada por um consórcio de municípios do Estado do Espírito Santo (PRODNORTE), visando a modernização do parque de iluminação pública municipal.

O caso se tornou emblemático pois, logo após a assinatura, o contrato sofreu um termo aditivo que alterou substancialmente seu escopo, levantando sérios questionamentos sobre a fase de planejamento, a vantagem da adesão e a própria legalidade do uso do Sistema de Registro de Preços (SRP) para o objeto em questão. A análise do TCESP dissecou a cadeia de falhas que culminou na irregularidade dos atos.

Análise dos Pontos Controversos

A decisão do TCESP foi fundamentada em uma série de irregularidades graves, interligadas desde a fase preparatória até a execução contratual.

1. A Falha Generalizada na Fase de Planejamento

O Tribunal iniciou sua análise pela raiz do processo: a fase preparatória. Constatou-se a completa ausência de dois documentos estruturantes exigidos pela Nova Lei de Licitações: o Plano de Contratações Anual (PCA) e o Documento de Formalização de Demanda (DFD).

O TCESP foi enfático ao rechaçar qualquer alegação de opcionalidade desses documentos. A ausência do PCA (art. 12, § 1º) e do DFD (art. 72, I) foi considerada uma violação direta às normas de governança e planejamento. O Relator destacou que: “A elaboração dessa peça de planejamento [PCA] não é opcional, mas obrigatória, à luz do verbo ‘deverá’ vertido no § 1º do art. 12, que determinou a publicidade do plano.”

Essa omissão inicial foi o primeiro indício de que a contratação não seguiu os ritos de bom planejamento fixados pela Lei 14.133/2021.

2. O Termo Aditivo como Prova da Inadequação do Objeto Aderido

O ponto nevrálgico da análise foi a constatação de que o objeto registrado na ata de preços não atendia às reais necessidades da Prefeitura. A prova cabal dessa inadequação foi a celebração do primeiro termo aditivo, que modificou a planilha orçamentária para corrigir o objeto.

A própria Administração, em sua defesa, admitiu a falha, reconhecendo que: “Durante o processo de adesão à Ata de Registro de Preços, houve um equívoco cometido pelo setor requisitante, que resultou na inclusão de uma lâmpada de 25 watts, com menor fluxo luminoso, que posteriormente se mostrou inadequada durante a execução da obra.”

O TCESP entendeu que essa confissão demonstrava que a adesão foi falha em sua origem, pois o objeto adquirido era diverso daquele definido no Estudo Técnico Preliminar (ETP) municipal.

3. A Desfiguração (Transfiguração) do Objeto Contratual

Como consequência direta do erro de planejamento, o termo aditivo foi celebrado para “corrigir” o objeto. No entanto, as alterações foram tão drásticas que o TCESP as classificou como transfiguração do objeto, vedada pelo art. 126 da Lei 14.133/2021.

A análise técnica apontou que o aditivo promoveu supressões de 63,55% e acréscimos de 51,95% no valor do contrato. O Tribunal destacou o impacto dessa alteração:

“Note-se, assim, que as necessidades da Administração demandaram a realização de aditivo com supressões de 63,55% e acréscimos de 51,95% no valor do contrato, cuja resultado (115,50%), por si só, evidencia o quanto o objeto ajustado foi desfigurado, vertendo-se em outro distinto do que foi contratado, justamente o que é vedado pelo texto do art. 126 da Lei nº 14.133/2021.”

O aditivo, portanto, não foi um mero ajuste, mas uma refundação do contrato, realizada sem o devido processo licitatório.

Conclusão

Diante da cadeia de irregularidades, o TCESP votou pela irregularidade da dispensa de licitação, do contrato nº 76/2024 e do respectivo termo aditivo. Foi aplicada ao Prefeito Municipal, responsável pela ratificação da dispensa e assinatura dos instrumentos, uma multa correspondente a 200 UFESPs.

A tese central firmada pelo TCESP é que a necessidade de um termo aditivo de grande vulto, capaz de transfigurar o objeto original, logo após a assinatura do contrato, é a evidência inequívoca da falha de planejamento e da ausência de vantagem na adesão à ata de registro de preços, invalidando todo o procedimento de contratação direta.

Recomendações Práticas e Pontos de Atenção

A decisão do TCESP serve como um importante guia para os gestores públicos, especialmente quanto aos riscos da adesão a atas de registro de preços:

• O PCA é Obrigatório: A elaboração do Plano de Contratações Anual (Art. 12) não é uma faculdade. Sua ausência configura falha grave de planejamento e governança.
• Adesão Exige Identidade de Objeto: A “carona” só é legítima se o objeto da ata atender precisamente às necessidades detalhadas no Estudo Técnico Preliminar (ETP) do órgão aderente.
• O Aditivo Não Corrige Erro de Planejamento: Termos aditivos não devem ser usados para corrigir “equívocos” na escolha do objeto. Se o objeto da ata não serve, a adesão é inviável e deve-se optar por licitação própria.
• A Vantagem da Adesão Deve Ser Real e Comprovada: A justificativa de vantagem (Art. 86) não pode ser genérica. Exige uma pesquisa de preços robusta, preferencialmente regional, que compare o preço da ata com os valores praticados no mercado local.
• Cuidado com a Desfiguração do Objeto: Alterações contratuais que superem os limites quantitativos (Art. 125) ou que alterem a natureza do objeto (Art. 126) são vedadas.
• SRP Não se Aplica a Serviços Continuados: A utilização do Sistema de Registro de Preços para serviços complexos e de natureza continuada (como gestão de sistemas) contraria o entendimento do TCESP (Súmula 31).
• Revisão das Cláusulas do Art. 92: A minuta contratual deve ser rigorosamente revisada para garantir a inclusão de todas as cláusulas necessárias exigidas pelo art. 92 da Lei 14.133/2021.