TCESP em perspectiva

Identificação do Processo:

• Número do Processo: TC-023304.989.24-7
• Órgão Julgador: Tribunal Pleno
• Relator: Conselheiro Dimas Ramalho
• Data da Sessão de Julgamento: 05/02/2025

Introdução

O presente artigo analisa a decisão proferida pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP) no âmbito de uma representação formulada pela empresa Gift do Brasil LTDA em face do Pregão Eletrônico nº 20/2024, promovido pelo Consórcio Intermunicipal do Oeste Paulista (CIOP). O certame, na modalidade de registro de preços e com valor estimado superior a R$ 51 milhões, visava à aquisição de materiais didáticos e pedagógicos para promoção da saúde bucal e apoio ao Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB) nos municípios consorciados.

A controvérsia, apreciada em sede de exame prévio de edital, centrou-se em dois pontos fulcrais que, segundo a representante, restringiam indevidamente a competitividade do certame:

1. A aglutinação, em lote único, de produtos de naturezas distintas, como kits de higiene bucal, livros didáticos, jogos e plataformas digitais.
2. A inserção de especificações excessivas e detalhadas para os produtos, que poderiam direcionar a contratação para um fornecedor específico.

Análise dos Pontos Controversos

1. Aglutinação de Produtos de Naturezas Distintas no Objeto

A representante questionou o agrupamento de itens de segmentos de mercado diversos, como materiais de saúde bucal infantil (Lote 1) e implementação de plataforma digital de ensino com fornecimento de livros didáticos (Lote 2). A seu ver, tal formatação impedia a participação de empresas especializadas em apenas um dos ramos, violando o caráter competitivo da licitação.

Os órgãos técnicos do TCESP e o Ministério Público de Contas acolheram a tese, apontando que o agrupamento era injustificado e prejudicial. Em sua análise, o Conselheiro Relator Dimas Ramalho destacou a irregularidade da medida, ressaltando que ela afasta potenciais licitantes e, consequentemente, compromete a busca pela proposta mais vantajosa para a Administração. A decisão reforça um entendimento já consolidado na Corte, conforme se extrai do voto:

“São alijados do certame, assim, empresas que não atuam em múltiplos ramos de mercado, situação que provoca a redução do universo de licitantes e compromete a competitividade do torneio, inviabilizando a obtenção da proposta mais vantajosa.“

O Tribunal considerou, ainda, que as justificativas apresentadas pelo CIOP para manter o agrupamento foram frágeis e insuficientes para demonstrar a essencialidade da formatação adotada. Diante disso, deliberou-se pela necessidade de revisar os lotes, de modo a reunir apenas produtos com afinidade mercadológica, ampliando o universo de competidores.

2. Excesso de Especificações e Direcionamento do Objeto

O segundo ponto de impugnação referiu-se à descrição excessivamente detalhada dos produtos no edital, o que poderia caracterizar direcionamento. Sobre este tópico, a decisão informa que o próprio Consórcio, em sua defesa, anuiu com a crítica e se comprometeu a realizar as devidas correções no instrumento convocatório.

Ainda assim, o TCESP aproveitou a oportunidade para reiterar sua jurisprudência pacífica sobre o tema. A Corte de Contas paulista veda a inclusão de especificações irrelevantes, desnecessárias ou que não sejam padronizadas no mercado, pois tais exigências limitam artificialmente a competição. O correto, segundo o Tribunal, é definir o objeto a partir de requisitos mínimos de desempenho e qualidade que atendam à necessidade administrativa, sem detalhamentos que restrinjam a busca por soluções no mercado. O voto é claro ao dispor sobre o assunto:

“devem ser exigidas apenas as especificações mínimas necessárias para identificar o produto ou serviço, sem minúcias que não sejam padronizadas ou comprovadamente essenciais, facilitando a busca no mercado.“

A concordância do gestor com a falha não afastou o reconhecimento da irregularidade, reforçando o dever de objetividade e clareza na descrição do objeto licitado.

Conclusão

Ao final, o TCESP julgou a representação procedente, determinando ao Consórcio Intermunicipal do Oeste Paulista (CIOP) que, caso opte por dar continuidade ao certame, promova a integral retificação do edital.

As teses centrais firmadas neste julgamento são de observância obrigatória para todos os gestores públicos e podem ser assim sintetizadas:

1. É irregular e restritivo o agrupamento, em um mesmo lote, de produtos ou serviços de segmentos de mercado distintos e sem afinidade entre si, pois tal prática reduz o universo de competidores e dificulta a obtenção da proposta mais vantajosa.
2. A descrição do objeto em um edital de licitação deve se ater às especificações mínimas indispensáveis para atender à necessidade pública, sendo vedada a inclusão de detalhes excessivos, irrelevantes ou não usuais no mercado, sob pena de direcionamento do certame.

Recomendações Práticas e Pontos de Atenção

Com base na decisão analisada, os agentes públicos envolvidos em processos de contratação devem atentar para os seguintes pontos:

• Justifique o Parcelamento ou Agrupamento: Antes de decidir pela licitação por lote ou item, realize um estudo técnico preliminar que analise o mercado fornecedor e justifique, de forma fundamentada, a opção escolhida como a mais vantajosa técnica e economicamente.
• Evite a “Venda Casada”: Não agrupe itens que, embora relacionados a um mesmo projeto, são fornecidos por mercados distintos (ex: material de higiene, material didático e serviço de plataforma digital). O parcelamento, nesses casos, é a regra.
• Foque em Desempenho, Não em Marcas: Ao descrever o objeto, concentre-se nas características de desempenho, qualidade e funcionalidade essenciais. Evite transcrever especificações de catálogos de um único fabricante.
• Padronize seus Itens: A padronização de materiais e serviços, quando bem implementada, auxilia na elaboração de especificações objetivas e evita a aquisição de produtos com características díspares ou desnecessárias.
• Revise o Edital: Submeta a minuta do edital a uma revisão crítica, questionando se cada exigência de especificação é realmente indispensável para o atendimento da demanda e se o formato de adjudicação (item ou lote) é o que melhor promove a ampla competição.