TCESP em perspectiva

Identificação do Processo:

• Número do Processo: TC 023888.989.24-1
• Órgão Julgador: Tribunal Pleno
• Relator: Conselheiro Dimas Ramalho
• Data da Sessão de Julgamento: 05/02/2025

Introdução

O presente artigo se debruça sobre a análise de recente e pedagógica decisão proferida pelo Tribunal Pleno do TCESP, no âmbito do exame prévio do edital do Pregão Eletrônico nº 17.049/2024, da Prefeitura Municipal de Santos. O certame visava o registro de preços para fornecimento de rações e tapetes higiênicos para animais abrigados por órgão da municipalidade.

A representação, interposta pela empresa Superfood’s Pet’s LTDA, levou à Corte de Contas questionamentos que, embora recorrentes na rotina administrativa, ganham novos contornos sob a égide da Lei nº 14.133/21. A análise do TCESP se concentrou nos seguintes pontos de controvérsia:

1. A aglutinação de produtos de naturezas distintas (rações secas e úmidas) em um mesmo lote, em suposta afronta ao dever de parcelamento.
2. O excesso de detalhamento nas especificações técnicas dos produtos, com potencial de restringir a competitividade.
3. A ausência de previsão editalícia para a incidência de correção monetária e juros em caso de atraso nos pagamentos.
4. A importância do parecer jurídico como instrumento de controle prévio de legalidade na fase preparatória, ponto destacado pelo Conselheiro Relator.

Análise dos Pontos Controversos

1. Da Aglutinação Indevida de Itens e a Violação ao Princípio do Parcelamento

A representante alegou que a união de rações secas e úmidas no mesmo lote restringia a participação de empresas especializadas em apenas um tipo de produto. A defesa da Prefeitura de Santos não apresentou justificativas técnicas que sustentassem a inviabilidade do fracionamento.

Ao analisar a matéria, o TCESP concluiu que a junção dos itens configurou violação ao princípio do parcelamento, prejudicando a competitividade e a busca pela proposta mais vantajosa. A Corte destacou que a prática contraria diretamente o disposto na Nova Lei de Licitações. Nas palavras do Relator, a decisão foi fundamentada no fato de que: “Ao concentrar em um mesmo lote alimentos secos e úmidos a Administração criou dificuldade à ampla competitividade, prejudicando as condições para a obtenção da proposta mais vantajosa ao interesse público, violando a regra do inciso III do §2º do artigo 40 da Lei 4.133/21“.

A deliberação do Tribunal foi pela necessidade de segregação dos itens em lotes distintos, de modo a ampliar o universo de licitantes e otimizar o aproveitamento dos recursos de mercado.

2. Das Especificações Excessivas e o Direcionamento da Licitação

Outro ponto central da impugnação referiu-se à descrição da composição nutricional das rações. A representante argumentou que as exigências eram excessivamente detalhadas e, principalmente, não estabeleciam um intervalo de aceitabilidade (margens de tolerância), o que direcionaria a aquisição para marcas específicas.

Os órgãos técnicos do TCESP constataram que as especificações, de fato, eram restritivas, e que mesmo as marcas indicadas pela defesa como aptas não atendiam integralmente a todos os critérios. O Tribunal entendeu que a Administração, embora buscando a qualidade e o bem-estar dos animais, excedeu o necessário, estabelecendo minúcias que não se comprovaram essenciais. A decisão pontuou que: “As impropriedades na descrição do objeto configuram desatendimento ao preceito do artigo 9º, inciso I, alíneas “a” e “c” da Lei 14.133/21 e materializam dificuldades ao pleno atendimento dos objetivos do procedimento licitatório previstos nos incisos I e II do artigo 11 do mesmo diploma legal“.

Como resultado, foi determinada a reformulação das especificações para que contenham apenas as características mínimas indispensáveis, com a inclusão de margens de tolerância que permitam a mais ampla competição entre os fornecedores.

3. Da Omissão da Cláusula de Atualização Financeira para Pagamentos em Atraso

A análise do edital revelou a ausência de uma cláusula que disciplinasse a incidência de correção monetária e juros legais sobre pagamentos realizados com atraso pela Administração.

O TCESP foi direto ao apontar a irregularidade, ressaltando que tal previsão é uma exigência legal para garantir a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato e conferir segurança jurídica às partes. A Corte fundamentou que: “a ausência de disciplina expressa quanto à incidência de correção monetária e juros legais nos pagamentos efetuados com atraso resulta em descumprimento do artigo 92, inciso V e 25 da Lei Federal n° 14.133/21“.

A determinação foi para que a Prefeitura de Santos corrija a omissão, incorporando ao edital e à minuta da ata de registro de preços a disposição sobre os índices a serem aplicados.

4. O Controle Prévio de Legalidade e o Papel do Parecer Jurídico na Lei 14.133/21

De forma notável, o Relator dedicou parte de seu voto a uma questão preliminar: a falha da municipalidade em apresentar o parecer jurídico elaborado na fase preparatória do certame. Essa ausência foi tratada não como mera falha formal, mas como um indicativo de fragilidade no controle preventivo.

O Conselheiro Dimas Ramalho destacou a inovação trazida pela Lei nº 14.133/21, que posiciona a assessoria jurídica como uma “segunda linha de defesa” (art. 169) e exige, em seu artigo 53, que o parecer jurídico aprecie “todos os elementos indispensáveis à contratação” de forma clara e objetiva. A decisão serve de alerta sobre o novo e robusto papel fiscalizatório do órgão jurídico, conforme se extrai do seguinte trecho citado de outro julgado: “O parecer jurídico elaborado sem o preenchimento dos requisitos formais e materiais do inciso II do §1º do artigo 53 da Lei Federal nº 14.133/21 expõe deficiência da fase preparatória do procedimento licitatório e fragilidade das práticas contínuas e permanentes de controle preventivo de legalidade no âmbito da segunda linha de defesa.“

O Tribunal, portanto, RECOMENDOU que a municipalidade estruture adequadamente suas linhas de defesa, garantindo que o controle prévio de legalidade exercido pela assessoria jurídica seja efetivo e abrangente.

Conclusão

A decisão final do TCESP foi pela procedência da representação, determinando que a Prefeitura Municipal de Santos, caso deseje prosseguir com o certame, retifique integralmente o edital para sanar as irregularidades apontadas.

As teses firmadas pelo Tribunal reforçam diretrizes fundamentais da Lei nº 14.133/21:

• O parcelamento do objeto é a regra e deve ser rigorosamente observado para fomentar a ampla competição.
• As especificações técnicas devem se ater ao essencial para atender à necessidade administrativa, evitando detalhamentos que restrinjam o universo de propostas.
• A previsão de mecanismos de reequilíbrio financeiro, como a correção por atraso no pagamento, é cláusula obrigatória.
• O parecer jurídico deixou de ser um mero requisito formal para se tornar um pilar do controle preventivo de legalidade, exigindo uma análise aprofundada e completa do processo licitatório.

Recomendações Práticas e Pontos de Atenção

Com base no entendimento firmado pelo TCESP, os gestores e agentes públicos devem atentar-se aos seguintes pontos em seus procedimentos licitatórios:

• Justifique o não parcelamento: Antes de aglutinar itens em um mesmo lote, realize um estudo técnico e econômico aprofundado que comprove a inviabilidade do fracionamento e demonstre o ganho de escala ou a vantagem da medida.
• Defina o objeto com objetividade e margens de tolerância: Construa as especificações com base em padrões de mercado e nas características estritamente necessárias ao atendimento da demanda. Sempre que possível, estabeleça faixas e intervalos de aceitabilidade para os critérios técnicos.
• Revise as cláusulas obrigatórias: Assegure que o edital e a minuta de contrato contenham todas as cláusulas exigidas pelo artigo 92 da Lei nº 14.133/21, incluindo as que tratam das condições de pagamento e dos critérios de atualização financeira.
• Fortaleça o papel da assessoria jurídica: Garanta que o parecer jurídico da fase preparatória analise criticamente todos os documentos do processo, incluindo o termo de referência e o estudo técnico preliminar, apontando não apenas as ilegalidades, mas também os riscos e as impropriedades, em conformidade com o artigo 53 da Nova Lei de Licitações.