TCESP em perspectiva

Identificação do Processo:

• Número do Processo: TC-017321.989.24-6
• Órgão Julgador: Segunda Câmara
• Relator: Conselheira Cristiana de Castro Moraes
• Data da Sessão de Julgamento: 18/02/2025

Introdução

O presente artigo analisa a decisão proferida pela Segunda Câmara do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP) no julgamento de uma Representação formulada por vereadores do Município de Cosmópolis. O objeto do questionamento foi o Contrato Emergencial nº 015/2024, firmado com a empresa Inova Serviços e Empreendimentos Técnicos Ltda., por meio de dispensa de licitação, para a prestação de serviços de cuidadores de crianças na rede municipal de ensino.

A controvérsia central levada à apreciação da Corte de Contas girou em torno de um termo de aditamento que, segundo os representantes, teria violado cláusulas expressas do contrato original. Os pontos de questionamento foram, essencialmente, dois:

1. A prorrogação do prazo de vigência do contrato, a despeito da existência de uma cláusula que o definia como “improrrogável”.
2. A alteração do valor do ajuste, que supostamente afrontaria uma cláusula que fixava os preços como “irreajustáveis” pelo período de um ano.

A seguir, dissecaremos os fundamentos utilizados pelos órgãos técnicos e pelo corpo julgador do TCESP para dirimir cada uma dessas questões.

Análise dos Pontos Controversos

1. A Prorrogação do Contrato Emergencial vs. a Cláusula de Improrrogabilidade

O primeiro ponto de insurgência dos representantes baseou-se na Cláusula Segunda do contrato, que estabelecia seu prazo como improrrogável. O aditivo, ao estender a vigência, representaria uma afronta direta ao princípio do pacta sunt servanda.

A Unidade Regional de Fiscalização (UR-19) e o Ministério Público de Contas (MPC) convergiram no entendimento de que, embora a cláusula gerasse uma aparente contradição, a atuação do gestor público é pautada, primordialmente, pelo princípio da legalidade. Nesse sentido, a análise deveria se concentrar na conformidade do ato com a legislação de regência, a Lei nº 14.133/2021.

O TCESP, acolhendo as manifestações e firmando sua posição, fundamentou sua decisão em recente entendimento do Supremo Tribunal Federal (STF), proferido na ADI 6890. A Corte Suprema pacificou que a contratação emergencial, prevista no art. 75, VIII, da Nova Lei de Licitações, pode sim ser prorrogada, desde que o prazo total da contratação (período inicial somado às prorrogações) não exceda o limite máximo de 1 (um) ano.

A Relatora, Conselheira Cristiana de Castro Moraes, destacou em seu voto que a prorrogação questionada ocorreu dentro dos limites legais, o que afasta a irregularidade. O Tribunal reforçou a tese de que a norma legal se sobrepõe a uma cláusula contratual que, no caso, foi mal redigida por restringir uma possibilidade admitida em lei. O voto cita diretamente o entendimento do STF:

“no caso de contratação direta com prazo inferior a 1 (um) ano fundamentada no art. 75, VIII, da Lei nº 14.133/2021, é possível a prorrogação do período de vigência do contrato ou mesmo ser autorizada a recontratação da empresa, desde que: (i) o prazo total da contratação não supere 1 (um) ano; e (ii) sejam observados os demais requisitos legais aplicáveis.“

Dessa forma, o TCESP deliberou que a prorrogação, por estar em conformidade com a interpretação legal e jurisprudencial vigente, não configurou irregularidade, ainda que em aparente dissonância com o texto do contrato.

2. A Alteração de Valor e a Cláusula de Irreajustabilidade de Preços

O segundo questionamento referia-se à violação da Cláusula Sétima, que tornava os preços irreajustáveis. Os representantes alegaram que o aditivo, ao majorar o valor global do contrato, teria desrespeitado essa previsão.

A instrução processual, contudo, demonstrou a impropriedade técnica da alegação. Tanto a fiscalização quanto o MPC esclareceram que o aditivo não promoveu um reajuste de preços (correção monetária para fazer frente à inflação), mas sim um acréscimo quantitativo do objeto. A necessidade de ampliar os serviços foi justificada pela Administração em razão de pedidos de demissão e afastamentos de funcionários, o que demandou a substituição e ampliação do pessoal para garantir a continuidade do serviço.

O Tribunal acolheu integralmente essa diferenciação, consignando que a alteração se deu por necessidade superveniente e se enquadra na hipótese de modificação quantitativa do contrato, permitida por lei. O voto da Relatora foi cristalino ao abordar o tema:

“na verdade, ocorreu um acréscimo de serviços no termo aditivo, justificado pela necessidade de substituição de pessoal e ampliação do número de funcionários.“

Portanto, ficou estabelecido que não houve afronta à cláusula de irreajustabilidade, uma vez que os preços unitários dos serviços foram mantidos, tendo havido apenas um aumento da quantidade de serviços prestados.

Conclusão

Ao final, o TCESP julgou a Representação improcedente, por não se configurarem as irregularidades apontadas. A decisão consolida duas teses jurídicas de grande relevância para a gestão de contratos administrativos:

1. Prevalência da Lei sobre o Contrato: Em contratações emergenciais (art. 75, VIII, da Lei 14.133/21), a possibilidade legal de prorrogação até o limite máximo de 1 (um) ano se sobrepõe a cláusulas contratuais que, por equívoco, estabeleçam a impossibilidade de extensão da vigência.
2. Distinção entre Acréscimo e Reajuste: A alteração do valor global do contrato decorrente de um acréscimo quantitativo do objeto, devidamente justificado, não se confunde com reajuste de preços e, portanto, não viola cláusulas de irreajustabilidade.

Recomendações Práticas e Pontos de Atenção

Com base no decidido, e nas recomendações expressas no voto, os gestores públicos devem atentar para os seguintes pontos em contratações emergenciais:

• Alinhamento Contratual: Ao redigir o instrumento convocatório e o contrato, evite incluir cláusulas que restrinjam direitos ou possibilidades previstas em lei, como a vedação de prorrogação em contratos emergenciais com prazo inicial inferior a um ano. Isso evita a criação de ambiguidades e questionamentos futuros.
• Limite Máximo de Vigência: A situação de emergência, incluindo o contrato inicial e suas eventuais prorrogações, não pode, em hipótese alguma, ultrapassar o prazo de 1 (um) ano. Finalizado este período, é imperativa a conclusão de um procedimento licitatório regular.
• Instrução Processual Rigorosa: Tanto o processo de dispensa de licitação quanto os processos de aditamento contratual devem ser instruídos com todos os documentos exigidos pelo art. 72 da Lei nº 14.133/2021, incluindo justificativas técnicas e jurídicas robustas para cada ato praticado.
• Clareza nos Aditivos: Ao promover alterações contratuais que impliquem majoração de valor, é fundamental que a justificativa e a formalização do termo aditivo deixem clara a sua natureza (acréscimo quantitativo, reajuste, repactuação ou reequilíbrio econômico-financeiro), a fim de demonstrar a legalidade do ato.