TCESP em perspectiva

Identificação do Processo

• Número do Processo: TC 023888.989.24-1
• Órgão Julgador: Tribunal Pleno
• Relator: Conselheiro Dimas Ramalho
• Data da Sessão de Julgamento: 05/02/2025

Introdução

O presente artigo analisa a decisão proferida pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP) no âmbito de um Exame Prévio de Edital, referente ao Pregão Eletrônico nº 17.049/2024 da Prefeitura Municipal de Santos. O certame visava o registro de preços para o fornecimento de rações e tapetes higiênicos para animais. A representação, interposta pela empresa Superfood’s Pet’s LTDA, levantou questionamentos cruciais sobre a legalidade do edital, culminando em importantes deliberações do TCESP à luz da Nova Lei de Licitações e Contratos (Lei nº 14.133/21).

Os principais pontos de controvérsia analisados pela Corte de Contas foram:

1. A aglutinação indevida de produtos de naturezas distintas em um mesmo lote.
2. O excesso de detalhamento e a restritividade nas especificações técnicas dos produtos.
3. A ausência de cláusula contratual prevendo correção monetária e juros por atraso no pagamento.
4. A omissão da Municipalidade em apresentar o parecer jurídico da fase preparatória e a análise do TCESP sobre o papel da assessoria jurídica como segunda linha de defesa no controle das contratações.

Análise dos Pontos Controversos

1. O Papel do Parecer Jurídico como Segunda Linha de Defesa

Preliminarmente ao mérito, o Relator destacou a falha da Municipalidade em apresentar o parecer jurídico produzido na fase preparatória, documento requisitado para a análise do caso. A ausência do documento impediu a verificação da efetiva atuação da “segunda linha de defesa” do controle interno, prevista no artigo 169, inciso II, da Lei nº 14.133/21.

O TCESP ressaltou a mudança de paradigma trazida pela nova lei, que conferiu ao parecer jurídico uma função fiscalizatória mais robusta. A decisão enfatiza que, nos termos do artigo 53, §1º, inciso II, da Lei nº 14.133/21, a análise jurídica deve ser redigida em linguagem clara e apreciar todos os elementos indispensáveis à contratação.

O voto do Relator adverte que um parecer que não cumpre tais requisitos expõe a deficiência da fase preparatória e a fragilidade do controle preventivo de legalidade. Nas palavras da Corte, o parecer jurídico adquire uma “inovadora função fiscalizatória com o objetivo de promover um controle preventivo de legalidade e regularidade da atuação administrativa”. A decisão, portanto, recomendou à Municipalidade que garanta, em seus futuros procedimentos, a correta estruturação das linhas de defesa, com especial atenção ao controle prévio de legalidade exercido por sua assessoria jurídica.

2. Aglutinação de Itens e a Violação ao Princípio do Parcelamento

A representante questionou a reunião, em um mesmo lote, de rações secas e úmidas, produtos de origem e fabricação distintas. A defesa da Prefeitura não conseguiu demonstrar a inviabilidade técnica ou econômica do fracionamento.

O TCESP acolheu a impugnação, afirmando que a prática viola o princípio do parcelamento, insculpido no artigo 40, inciso V, alínea “b”, da Lei nº 14.133/21. Segundo o Tribunal, ao aglutinar os itens, a Administração criou uma dificuldade à ampla competitividade, o que prejudica a busca pela proposta mais vantajosa. A decisão foi clara: “Ao concentrar em um mesmo lote alimentos secos e úmidos a Administração criou dificuldade à ampla competitividade, prejudicando as condições para a obtenção da proposta mais vantajosa ao interesse público, violando a regra do inciso III do §2º do artigo 40 da Lei 14.133/21”. Foi determinada, assim, a segregação dos itens em lotes distintos.

3. Especificações Excessivas e Restrição à Competitividade

Outro ponto central da representação foi a restritividade das especificações da composição nutricional dos alimentos. A empresa alegou que o nível de detalhamento, sem a previsão de qualquer intervalo de aceitabilidade ou margem de tolerância, direcionava a licitação para marcas específicas.

A Assessoria Técnico-Jurídica do TCESP constatou que as exigências eram tão minuciosas que até mesmo as marcas indicadas pela defesa como compatíveis não atendiam a todos os requisitos. O Tribunal concluiu que a Administração foi além do necessário para garantir a qualidade dos produtos, estabelecendo critérios que restringiam a competição sem benefício relevante ao interesse público.

A Corte de Contas fundamentou que a conduta desatende ao artigo 9º, inciso I, alíneas “a” e “c”, da Lei nº 14.133/21. A decisão determinou a reformulação das especificações, orientando que a Administração se limite a descrever as “qualidades mínimas necessárias para bem identificá-los, admitindo-se margens de tolerância na composição nutricional, de forma a facilitar sua busca no mercado, evitando minúcias exclusivas, não padronizadas ou que não sejam comprovadamente essenciais”.

4. Ausência de Cláusula de Correção por Atraso no Pagamento

Por fim, o TCESP acatou a impugnação referente à omissão, no edital e na minuta contratual, de uma cláusula que definisse o índice de correção monetária e os juros moratórios em caso de inadimplência da Administração.

A Corte apontou que tal ausência configura descumprimento direto do artigo 92, incisos V e XXV, da Lei nº 14.133/21, que exige que o contrato mencione o critério de reajuste de preços e as condições de pagamento. Foi determinada a inclusão de disposição expressa sobre o tema no edital e seus anexos.

Conclusão

Ao final, o TCESP julgou a representação PROCEDENTE, determinando que a Prefeitura Municipal de Santos, caso deseje prosseguir com o certame, promova a retificação integral do edital para:

1. Segregar os alimentos secos e úmidos em lotes distintos.
2. Reformular as especificações do objeto, limitando-as ao essencial e admitindo margens de tolerância.
3. Incorporar cláusula de correção monetária e juros para pagamentos em atraso.

A decisão reforça teses fundamentais sob a égide da Lei nº 14.133/21, consolidando o entendimento de que o parcelamento é a regra, as especificações devem ser precisas, mas não restritivas, e o parecer jurídico da fase preparatória é um instrumento indispensável de controle preventivo, cuja análise deve ser aprofundada e completa.

Recomendações Práticas e Pontos de Atenção

Com base no julgamento, os gestores e agentes públicos devem atentar-se aos seguintes pontos em seus procedimentos licitatórios:

• Valorize o Parecer Jurídico: Garanta que a assessoria jurídica realize um controle prévio de legalidade efetivo, analisando detalhadamente todas as cláusulas do edital e anexos, em conformidade com o artigo 53 da Lei nº 14.133/21. O parecer não é mera formalidade, mas uma peça-chave da segunda linha de defesa.
• Parcele Sempre que Possível: A aglutinação de itens em um mesmo lote é exceção e deve ser robustamente justificada. A regra é o parcelamento para ampliar a competitividade e obter melhores preços.
• Seja Objetivo nas Especificações: Descreva o objeto de forma clara e precisa, focando nas características essenciais para atender à necessidade da Administração. Evite detalhamentos excessivos e estabeleça margens de tolerância (intervalos de aceitabilidade) para não direcionar a licitação e restringir a participação.
• Preveja as Condições de Pagamento: O edital e o contrato devem ser explícitos quanto aos prazos e condições de pagamento, incluindo a definição dos índices de correção monetária e juros de mora aplicáveis em caso de atraso, conferindo segurança jurídica a ambas as partes.