TCESP em perspectiva

Identificação do Processo

• Número do Processo: TC-001655.989.25-9
• Órgão Julgador: Tribunal Pleno
• Relator: Conselheiro Sidney Estanislau Beraldo
• Data da Sessão de Julgamento: 12 de março de 2025

Introdução

O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP), em sede de exame cautelar, analisou representação movida contra o Chamamento Público n° 02/2024 da Prefeitura Municipal de Votuporanga. O objeto do certame era a seleção de uma Organização da Sociedade Civil (OSC) para a formalização de um “acordo de cooperação”, sem transferência de recursos públicos, visando a administração do estacionamento rotativo (“Área Azul”). A receita obtida pela OSC seria aplicada em projetos de assistência social no município.

A controvérsia central levada ao TCESP questionava a própria adequação do instrumento jurídico escolhido (parceria regida pela Lei Federal nº 13.019/2014) para o objeto pretendido. Os principais pontos de questionamento incluíam:

1. A incompatibilidade da gestão de “Área Azul”, uma atividade de natureza empresarial, com o regime de parcerias do Terceiro Setor.
2. A alegada delegação de funções de fiscalização (poder de polícia) à entidade privada, vedada pelo Art. 40 da Lei nº 13.019/14.
3. A ausência de informações e estimativas de custos essenciais no edital, prejudicando a formulação das propostas.

Análise dos Pontos Controversos

A decisão do Tribunal Pleno, seguindo o voto do Conselheiro Relator Sidney Estanislau Beraldo, analisou metodicamente cada irregularidade apontada.

1. A Suposta Delegação do Poder de Polícia

Inicialmente, a representante alegou que a parceria implicaria a delegação de funções de fiscalização. A Administração, em sua defesa, rechaçou tal argumento, afirmando que a fiscalização de trânsito permaneceria sob responsabilidade direta dos agentes municipais e da Polícia Militar.

Neste ponto específico, o TCESP considerou a alegação “insubsistente”. A Corte verificou que a minuta do Acordo de Cooperação (Anexo VI, item 1.9) proibia expressamente a “delegação das funções de regulação, de fiscalização, de exercício do poder de polícia ou de outras atividades exclusivas do Município“. Portanto, esta crítica pontual ao edital foi afastada.

2. A Incompatibilidade do Modelo de Parceria (Lei 13.019/14) com o Objeto

Este foi o ponto nevrálgico do julgamento. A Administração de Votuporanga defendeu a legalidade do certame amparando-se na Lei Municipal n° 6.079/2017, que autorizava expressamente a exploração do serviço por OSCs selecionadas via Chamamento Público. Para a Prefeitura, o “interesse público e recíproco” (requisito da Lei 13.019/14) estaria caracterizado pela aplicação dos resultados financeiros em projetos de assistência social.

O TCESP, contudo, refutou veementemente essa tese, alinhando-se à manifestação do Ministério Público de Contas (MPC) e a precedentes da Corte. O Tribunal firmou o entendimento de que a natureza do objeto impede o uso do regime de parcerias.

O Relator destacou que a intenção de conceder gratuitamente a gestão do serviço a uma OSC é incompatível com o próprio objeto, citando decisão anterior (TC-7462.989.20-3) que define a atividade como:

“cuja essência é a exploração de atividade tipicamente empresarial, com receita proveniente de tarifas pagas pelos usuários“.

O TCESP desconstruiu o argumento da lei municipal, citando o MPC, ao afirmar que:

“em que pese a autorização expressamente dada pela legislação de Votuporanga, inexiste finalidade de interesse público e recíproco, a demandar a mútua cooperação com a Administração Pública, na exploração de serviços de gerenciamento de estacionamento“.

O Tribunal concluiu que o objeto não se enquadra nos tipos de vínculos previstos na Lei 13.019/14, mas sim na esfera de contratos administrativos que demandam procedimento licitatório (concessão ou permissão). A tentativa de usar o modelo de parceria para este fim foi considerada um vício de origem insanável.

Citando outro precedente análogo (TC-7987.989.21-7), o voto reforça que o que se pretendia era, na verdade, um contrato para fins empresariais:

“Na presente hipótese, o que se almeja é a celebração de um contrato administrativo. para exploração de atividade tipicamente empresarial, com receita proveniente de tarifas pagas pelos usuários, sem maiores detalhes acerca do emprego valores arrecadados… em patente dissintonia com a legislação supracitada“.

3. Renúncia de Receita e Ausência de Informações no Edital

A representação também apontou a ausência de estimativas de custos (Art. 24, Lei 13.019/14). A Administração defendeu-se alegando que o Art. 23 da lei trata a disponibilização desses dados como preferencial (“sempre que possível”), e não obrigatória.

O TCESP, embora tenha focado no vício insanável do modelo, fez duas observações cruciais sobre este ponto.

Primeiro, o Tribunal destacou que, embora o modelo fosse um “acordo de cooperação” (sem transferência de recursos), ele implicava uma clara renúncia de receitas por parte da Administração. Como tal, o MPC pontuou que a medida:

“deve estar acompanhada da estimativa do impacto orçamentário no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, por força do art. 14 da LRF“.

Segundo, o Tribunal concordou que o edital continha “informações demasiado singelas para a elaboração de propostas” e para a confecção do plano de trabalho, o que, por si só, já comprometeria o certame, caso o vício principal não fosse suficiente.

Conclusão

A representação foi julgada procedente em parte, afastando apenas a alegação de delegação do poder de polícia, mas acolhendo as irregularidades centrais.

O TCESP determinou à Prefeitura Municipal de Votuporanga a anulação do Chamamento Público n° 02/2024, com fundamento nos artigos 71, III, e 171, § 3°, da Lei n° 14.133/2021, por identificar um vício insanável no modelo de ajuste pretendido.

As teses centrais firmadas pelo TCESP nesta decisão são:

1. A administração de estacionamento rotativo pago (“Área Azul”) é uma atividade de natureza tipicamente empresarial, cuja exploração econômica deve ocorrer mediante concessão ou permissão (precedida de licitação), e não por meio de parcerias com OSCs regidas pela Lei nº 13.019/2014.
2. A mera aplicação do resultado financeiro (lucro) de uma atividade empresarial em projetos sociais não é suficiente para caracterizar o “interesse público e recíproco” exigido pelo Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC) para a celebração de termos de cooperação.
3. Leis municipais que autorizam a entrega da gestão de serviços públicos de natureza empresarial a OSCs, fora das hipóteses de licitação, conflitam com o ordenamento jurídico federal (Lei 13.019/14 e Leis de Licitação).
4. A outorga gratuita da exploração de um serviço rentável configura renúncia de receita, exigindo a observância do Art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), incluindo a estimativa do impacto orçamentário-financeiro.

Recomendações Práticas e Pontos de Atenção

Com base na análise desta decisão, os gestores públicos e comissões de licitação devem observar os seguintes pontos:

• Distinção Categórica do Objeto: É fundamental distinguir objetos de fomento ou cooperação (voltados a finalidades públicas não lucrativas, como assistência social, saúde, educação) de objetos de exploração econômica (atividades empresariais rentáveis, como a “Área Azul”). Estes últimos exigem licitação (Lei 14.133/21) e não se enquadram na Lei 13.019/14.
• O “Interesse Recíproco” não é Financeiro: O interesse recíproco do MROSC refere-se à mútua colaboração para atingir uma finalidade pública, não se confundindo com a simples destinação de lucros de uma atividade comercial para fins sociais.
• Invalidade de Leis Municipais Contrárias: O gestor não pode se escudar em leis municipais que contrariem frontalmente o regime federal de licitações ou de parcerias. A decisão do TCESP demonstra que tais normas serão afastadas por vício de ilegalidade.
• Renúncia de Receita (LRF): Ao estruturar qualquer modelo que implique a não arrecadação de uma receita pública potencial (como a outorga gratuita de um serviço), é mandatório realizar o estudo de impacto orçamentário exigido pelo Art. 14 da LRF.
• Densidade das Informações do Edital: Mesmo em chamamentos públicos legítimos, o edital deve conter informações robustas e suficientes (Art. 24 da Lei 13.019/14) para a elaboração de propostas e planos de trabalho exequíveis, sob pena de nulidade.